העותרים – באמצעות עו"ד א' וייצן, עו"ד מ' כהן-עד ואח'

המשיבים – באמצעות עו"ד ר' אהרון ואח', פרקליטות מחוז י-ם, אזרחי.

חקיקה שאוזכרה:

חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952: סע'  1(ב)

פסק דין

העתירה הוגשה על החלטת המשיבה 1, רשות האוכלוסין וההגירה, מיום 11.5.25 לדחות את בקשת העותרים מיום 13.3.25. באותה בקשה טענו העותרים שיש לקבוע בנוהל הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל מס' 5.2.0012 (להלן: "הנוהל" או "נוהל מבקשי מקלט"), מתווה לשדרוג מעמד פליטים מוכרים מרישיון לישיבת ארעי.

הפניה הייתה על רקע הליך קודם בעניין העותרת 3 שהתברר בפניי במסגרת עמ"נ 2862-11-22. בקשת רשות ערעור על פסק דיני שם במסגרת בר"מ 3455/23, התקבלה אך הערעור נדחה לגופו ביום 19.11.23 (כב' השופטים נ' סולברג, ד' מינץ, א' שטיין). בקשה לדיון נוסף אף היא נדחתה בדנ"מ 338/24 ביום 13.11.24 (כב' ממלא מקום הנשיא בדימוס ע' פוגלמן).

לעתירה צורף כמשיב 2 גם המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט בין-לאומי). בהפניה להלן ל"משיבה" או ל"רשות" הכוונה היא למשיבה 1.

רקע:

1. העותרים 1-4 הם בעלי מעמד פליט בישראל, ומחזיקים ברישיונות לישיבת ארעי מסוג א/5 שתוקפם מוארך מעת לעת. לפירוט באשר לנסיבותיו של כל אחד מהם – ר' על דרך ההפניה את המפורט בסעיפים 20-16 לעתירה המתוקנת (להלן: "העתירה") וכן את המפורט החל מס' 15 לתגובה המקדמית המתוקנת (להלן: "התגובה"). אציין רק כי בכל הנוגע לעותר 1, יליד סודן המחזיק ברישיון א/5 משנת 2008, התנהלו הליכים קודמים במסגרתם ביקש לקבל רישיון קבע מכוח הנוהל ההומניטארי, אך בקשתו לא התקבלה. בבית משפט זה ניתן פסק דין בעניינו במסגרת עמ"נ         29608-10-22 (3.1.23, כב' השופט ע' שחם) ובר"מ 1834/23 נדחה. העותרת 5 היא משרד עורכי דין הפעיל בתחום ההגירה, כניסה לישראל, הסדרת מעמד, דיני פליטים וזכויות אדם. מאחר ועתירה זו נסמכת על הכרעות שניתנו לאחרונה בעניין עותרת 3, ארחיב מעט יותר בעניינה.

2. העותרת 3, ילידת 1990 אזרחית אריתראה והיא הסתננה לישראל בשנת 2011. נטען כי היא ערקה מהשירות הצבאי שם, בגין רדיפה על רקע נטייתה המינית. כך, זו הסתננה לארץ כגבר ובמהלך שהותה כאן עברה טיפולים להתאמה מגדרית. ההתייחסות אליה להלן, ממילא תהא בלשון נקבה. העותרת 3 הגישה בקשה למקלט מדיני ביום 21.12.13 ולאחר שבקשתה התקבלה, היא קיבלה רישיון ארעי מסוג א/5, החל מיום 4.2.15. זה מוארך מעת לעת וכרגע הינו בתוקף עד ליום 16.7.27. ביום 28.2.19 המשיבה דחתה את בקשת העותרת 3 לקבלת מעמד קבע לפי נוהל הסדרת עבודת הוועדה הבין-משרדית המייעצת לקביעה ומתן מעמד בישראל מטעמים הומניטריים (נוהל מס' 5.2.0022). נקבע שלא מתקיימים בעניינה טעמים הומניטריים מיוחדים המצדיקים דיון בבקשה בוועדה הבין-משרדית. העותרת 3 הגישה ערר פנימי על החלטת המשיבה. משנדחה הערר הפנימי היא הוסיפה והגישה ערר לבית הדין לעררים בירושלים. הערר אשר סומן (י-ם) 3384-19, נדון בפני כב' הדיין מ' זילברשמיד, שהורה להניח את הבקשה בפני הוועדה. גם לאחר דיון בוועדה, המשיבה דחתה את בקשת העותרת 3 לקבלת מעמד מטעמים הומניטאריים. על החלטה זו העותרת הגישה ערר נוסף שסומן ערר (י-ם) 1889/21. בית הדין לעררים (כב' הדיין מ' זילברשמיד) דחה ביום 3.8.22 את ערר העותרת 3 וזו הגישה על פסק הדין של ביה"ד ערעור לבית משפט זה. והערעור סומן 2862-11-22 ונדון בפניי. ביום 27.2.23 דחיתי את אותו ערעור.

3. ההתיישבות העותומנית [נוסח ישן] 1916העותרת 3 לא השלימה עם פסק דיני והגישה בקשת רשות ערעור שסומנה בר"מ 3455/23. ביום 19.11.23 ניתן פסק הדין בבר"מ 3455/23 פלונית נ' משרד הפנים. בית המשפט העליון (כב' השופטים נ' סולברג, ד' מינץ וא' שטיין). בית המשפט מצא ליתן רשות ערעור על פסק דיני ולדון בבקשה כערעור לגופו, אך הערעור נדחה לגופו. לא התקבלו טענות העותרת 3 בעניינה הפרטני במסלול ההומניטרי. בד בבד גם נבחנו שאלות נוספות שהעלו ב"כ המערערת 3 ואשר על בסיסן נטען כי יש מקום ליתן רשות ערעור. כך לדוגמא ציינו את השאלה שהעלתה אותה מערערת – "האם מדיניותו המוצהרת של המשיב, למאֵן להעניק לפליטים מוכרים מעמד של קבע, בהעדר טעמים הומניטריים יוצאי דופן, עולה בקנה אחד עם מחויבויותיה הבינלאומיות של ישראל". וכן את השאלה האם לנוכח מחויבות ישראל לסעיף ל"ד לאמנת הפליטים (אשר לפיו המדינות יקלו ככל האפשר על התאזרחות של פליטים) ויישום "חזקת ההתאמה"- מצומצם שיקול דעתו של שר הפנים ועומדת למערערת שם זכות למעמד קבע, תוך שמירת האפשרות שתבקש בעתיד גם אזרחות. המערערת 3 ביקשה שם עוד כי  בית המשפט יידרש לקביעות במחוזי לפיהן – " מעמד פליט הוא מעמד זמני, 'עד לשוך הסכנה', או עד שיעבור להתגורר במדינה אחרת; ובהתאם, להידרש גם למדיניות המשיב, שאושרה בפסק הדין של בית המשפט המחוזי, לפיה רק בהינתן שינוי נסיבות – ביחס לנסיבות שהביאו להכרה בפליט – יינתן לפליט מוכר מעמד של קבע. לדידה, אמנם, האמנה מכירה באפשרות לפיה אדם יחדל מלהיות פליט, למשל עקב שינוי ממשי, יציב וארוך טווח במדינתו (סעיף 1ג לאמנה) … – ואולם, לצד זאת, מקימה האמנה חובה על המדינה להביא את מעמדו הארעי של פליט לידי סיום בשלב כלשהו, וזאת מכוח סעיף ל"ד, כאמור". המערערת 3 טענה עוד כי המדיניות הנוהגת בישראל ביחס לפליטים מוכרים, מצמצמת מאוד אף ביחס למדיניות שר הפנים ביחס לאחרים בעלי מעמד ארעי. זאת מאחר והאחרים, זכאים במוקדם או במאוחר למעמד של קבע  -"ואילו אפשרות שדרוג זו נעדרת דווקא מהנהלים העוסקים בפליטים מוכרים ומחוסרי אזרחות – שבעניינם חלות הוראות הדין הבינלאומי 'להקל על התאזרחותם'". במוקד בקשת רשות הערעור המנהלית העלתה המערערת שם את השאלה – האם ישראל יכולה, מבחינת מחויבותה הבינלאומית – להימנע מלקבוע חובה ליתן מעמד של קבע במסלול הפליטות. אף שעוד ארחיב בדבר, אציין כי נקבע למעשה שאין פסול בעמדת שר הפנים שלא לאפשר מעמד של קבע, למי שהוכר כפליט וזאת אלא בנסיבות מיוחדות, באמצעות המסלול ההומניטארי, על מגבלותיו.  

12-34-56-78 צ'כוב נ' מדינת ישראל, פ'ד נא (2)

4. בקשה לדיון מנהלי נוסף שהוגשה במסגרת דנ"מ 338/24 פלונית נ' רשות האוכלוסין וההגירה, נדחתה ביום 13.11.24, בהחלטת כב' ממלא מקום הנשיא בדימוס – ע' פוגלמן. לא התקבלה שם הטענה שנקבעה הלכה חדשה אשר לפיה עצם ההכרה באדם כפליט אין בה לחייב את מדינת ישראל ליתן לו מעמד קבע, שכן ההליך שם נסוב על בקשה במסלול ההומניטארי ולא בנוהל מבקשי מקלט. נאמר כי – "הקביעה בפסק הדין שלפיה המדינה אינה מחויבת להקנות לפליטים מעמד קבע לא נדרשה להכרעה בהליך, ומשכך אין היא עולה כדי 'הלכה' בכל הנוגע להתקיימות התנאים לקיום דיון נוסף, 'ואין לה כוח של תקדים לעתיד לבוא'". גם להחלטה זו עוד אתייחס בהמשך.

5. הועתק מנבולאחר שלא ניתנה אפשרות לדיון נוסף – פנו העותרים ביום 13.3.25 למשיבה בבקשה לקבוע בנוהל מבקשי מקלט, אפשרות לשדרוג מעמד פליטים מוכרים מרישיון לישיבת ארעי לרישיון לישיבת קבע, בחלוף פרק זמן שאינו עולה על עשר שנים ממועד כניסתם לארץ. העותרים ציינו שבקשתם מוגשת בהמשך להחלטה שהתקבלה בדנ"מ 338/24 ולפסקי דין נוספים, לפיהם הם רשאים להשיג על היעדר מנגנון לשדרוג מעמד בנוהל. העותרים טענו שהיעדר מנגנון כאמור, מנוגד לנהלים אחרים של  המשיבה הקובעים למעשה שלא תיוותר אוכלוסייה במעמד ארעי נצחי. נטען כי העדר מנגנון שדרוג, גם אינו מתיישב עם סעיף 7(1) לאמנת הפליטים, האוסר על הפליית פליטים לעומת זרים אחרים במדינה:

 Except where this Convention contains more favourable provisions, a Contracting State shall accord to refugees the same treatment as is accorded to aliens generally (כלומר – מדינה מבעלות האמנה תהיה נוהגת בפליטים אותו דין שהיא נוהגת בזרים בכלל, חוץ מאשר במקרה שאמנה זו קובעת דין נוח יותר). העותרים הפנו בהמשך לכך גם לרשימת נהלים המאפשרים מתן מעמד קבע לזרים, וטענו שהיעדר מדיניות דומה ביחס לפליטים, מהווה הפלייה שלהם.

עוד נסמכו העותרים על סעיף 34 לאמנת הפליטים המורה כי:

 The Contracting States shall as far as possible facilitate the assimilation and naturalization of refugees. They shall in particular make every effort to expedite naturalization proceedings and to reduce as far as possible the charges and costs of such proceedings. כלומר – המדינות בעלות האמנה יקלו, ככל האפשר, על טמיעתם והתאזרחותם של פליטים. במיוחד ישקדו במיטב מאמציהם להחיש את סדרי ההתאזרחות ולהפחית ככל האפשר את ההיטלים וההוצאות הכרוכים בכך. נטען שחזקת ההתאמה של הדין הישראלי לדין הבינלאומי – מגבילה את שיקול דעתו של שר הפנים. סמכותו מוגבלת על ידי חובת המדינה להקל על השתקעות פליטים במדינה ולא להפלות בין פליטים לבין זרים אחרים בישראל.

6. העותרים צרפו לפנייתם המלצה של נציבות האו"ם לפליטים מסוף שנת 2023 ונטען כי זו המליצה להשוות את זכויות בעלי מעמד הומניטרי, לזכויות פליטים. דבר המתיישב עם סעיף 7(1) לאמנה. העותרים טענו שלפי חוות דעת הנציבות, סעיף 34 לאמנה – אף מטיל חובה על המשיבה לפעול כאמור. לעמדת העותרים, מדינה שאינה מאפשרת בפועל שדרוג מעמד פליט, מפרה את התחייבויותיה לפי האמנה. בדומה לנהלים החלים על זרים אחרים השוהים בישראל, אין לדרוש הוכחת טעמים הומניטריים מיוחדים לצורך שדרוג מעמד פליטים. עמדת הנציבות הוכרה על ידי בית המשפט העליון כמקור פרשנות חשוב להוראות אמנת הפליטים. לכן, כך נטען, יש לתת לה משקל או לנמק קביעה שאינה בהתאמה לה. העותרים ציינו שמרבית מדינות האמנה המתקדמות, מאפשרות מתן מעמד קבע, וחלקן מדינות לאום בדומה לישראל. העותרים טענו שגם הדין החוקתי והמנהלי של ישראל – מחייב קביעת אפשרות לשדרוג מעמד פליטים. שלילת האפשרות פוגעת בזכות הפליטים לכבוד ולוקה בחוסר סבירות קיצוני. העותרים הפנו עוד למענה המשיבה מיום 4.3.25 לבקשת חופש מידע. לפיו, הבקשה עוסקת באפשרות לקבלת מעמד לאוכלוסייה המונה 369 פליטים. לעמדתם, לנוכח מספר זה, אין לקבלת בקשתם השלכות רוחב משמעותיות (ר' את הפניה אשר צורפה כנספח ע/3 לעתירה ואת חוות דעת הנציבות אשר צורפו כנספח ע/2).

7. ביום 11.5.25 התקבל מענה המשיבה וזו דחתה את בקשת העותרים תוך הסתמכות בין היתר על פסקי הדין שניתנו בבר"מ 3455/23 פלונית נ' משרד הפנים (19.11.23) דלעיל בעניין המערערת 3, עת"מ (י-ם) 35344-03-10 גלאן נ' שר הפנים (15.4.12, כב' השופט י' נועם. בעניינו הוגש עע"מ 4288/12 גלאן נ' שר הפנים והצדדים הגיעו שם להסדר נקודתי) ועמ"ן 29608-10-22 חמדון ואח' נ' שר הפנים, בעניין העותר 1 (3.1.23, כב' השופט ע' שחם ובעניינו ר' גם בר"מ 1834/23 חמדון נ' רשות האוכלוסין 8.8.23, כב' השופטת ד' ארז ברק). בהחלטה נקבע שנתון לשר הפנים שיקול דעת רחב בהחלטות על מתן רישיונות ישיבה לפי חוק הכניסה לישראל. המלצת נציבות האו"ם היא מקור פרשני שאינו מחייב. קבלת בקשת העותרים לא תתיישב עם מדיניות שר הפנים, לפיה רישיונות ישיבת קבע יינתנו רק במקרים חריגים בהם מתקיימים שיקולים הומניטריים מיוחדים. המשיבה טענה שמדיניות זו אושרה בפסיקה. המקלט הניתן לפליטים בהתאם לאמנה, הוא מקלט זמני המותנה בבחינה פרטנית ובהוכחת פחד מבוסס היטב מרדיפה. המקלט ניתן עד חלוף הסכנה ממנה הפליטים נמלטו, או עד יישובם מרצון במדינת המקלט, או במדינה שלישית בטוחה. לכן, ניתן לפליטים מעמד תושבות ארעי המאפשר את בחינת הצורך בהמשך להכיר בהם כפליטים. יישום הוראות האמנה תלוי במדיניות ההגירה בכל מדינה, והאמנה לא קובעת דרך טיפול בבקשות למקלט מדיני. המנגנון שנקבע בנוהל מס' 5.2.0012 מתיישב עם הוראות האמנה, שאינן מחייבות מתן מעמד קבע או אזרחות לפליטים. המשיבה דחתה את טענת העותרים בדבר הפליה בין פליטים מוכרים לבין זרים אחרים, וקבעה שאין מקום להשוואה בין מעמד הפליטים לבין מעמד זרים אחרים. לאור טבעו החריג של מעמד הפליטים, קיים שוני רלוונטי מהותי לאבחנה. נהלים אחרים, המאפשרים קבלת מעמד קבע, אינם מחייבים מתן אפשרות דומה לפליטים בנוהל הפליטים. המשיבה הציגה כדוגמא את הנוהל למתן מעמד לבן משפחה של אזרח ישראל, בו השיקול המנחה אינו משך ההחזקה במעמד ארעי אלא זכות התושבים והאזרחים בישראל לקיים בה חיי משפחה. שהייה ארוכת שנים כשלעצמה אינה טעם הומניטרי המצדיק מתן מעמד בישראל, גם במקרים בהם הזיקה לישראל גדולה מהזיקה למדינת המוצא. המעמד הארעי של פליטים מאפשר להם לעבוד ולהתפרנס בישראל, סל זכויות סוציאליות מלא וזכות לאיחוד משפחות עם בני משפחה במדינת הרדיפה. אציין כי מדובר בהחלטה מפורטת המשתרעת על 4 עמ' ואין בהבאת עיקרי הדברים כאן, כדי למצות את כלל האמור שם. ר' נספח ע/1 לעתירה.

תמצית טענות העותרים:

8. לטענת העותרים, המשיבה הסתמכה על תשתית משפטית מוטעית. המשיבה הפנתה בהחלטתה להליכים שעניינם שדרוג מעמד במסגרת ההליך ההומניטרי ולהליכים שאף אם עסקו בנוהל הטיפול במבקשי מקלט – לא הוכרעו לגופם. בעע"מ 4288/12 גלאן נ' שר הפנים (15.9.13), ניתנה תושבות קבע מכוח הסדר אחר וההליך נמחק בהסכמה לאחר שהפך לתיאורטי. בבר"מ 1834/23 חמדון נ' רשות האוכלוסין (8.8.23) נדחתה בקשת רשות הערעור, אך נקבע שאין בכך נקיטת עמדה ביחס לבחינת הטענה העקרונית על שדרוג מעמד פליטים לאחר שהות ממושכת במדינה כדין. בדנ"מ 338/24 פלונית נ' רשות האוכלוסין (13.11.24) – הסוגיה לא הוכרעה, ובית המשפט הותיר פתח לתקיפת הוראות הנוהל, עת שדחה את הבקשה לדיון נוסף על פסק  הדין שניתן בבר"מ 3455/23.

9. העותרים למעשה חזרו על הטענות שהעלו בעבר במסגרת בר"מ 3455/23 וכן על הטענות שהעלו בפנייתם למשיב מיום 13.3.25. כך, נטען ששיקול הדעת של שר הפנים מוגבל על ידי חזקת ההתאמה בין הדין הפנימי לבין הדין הבינלאומי. בהסתמך על בג"ץ 4542/02 עמותת "קו לעובד" נ' ממשלת ישראל (30.3.06) נטען שסמכות שר הפנים מוגבלת על ידי חובת המדינה להקל על השתקעות פליטים במדינה ולא להפלותם ביחס לזרים אחרים בישראל. המשיבה מפלה פליטים בכך שהיא לא מאפשרת להם לקבל מעמד קבע, זאת – בשונה מבעלי מעמד ארעי מטעמים אחרים. העותרים טוענים שעמדת נציבות האו"ם הוכרה בפסיקת בית המשפט העליון כמקור פרשנות חשוב לאמנת הפליטים. טענה כללית בדבר שיקול הדעת הרחב הנתון לשר הפנים, אינה עומדת בדרישה לנימוק פוזיטיבי לסטייה מעמדת הנציבות. המלצת נציבות האו"ם לפליטים היא שיש להשוות בין זכויות בעלי מעמד הומניטרי לזכויות פליטים (ר' לסעיף 7(1) לאמנה). העותרים טוענים שבדומה למדיניות שחלה על שדרוג מעמד של זרים אחרים בישראל, אין לדרוש מפליטים להוכיח טעמים הומניטריים מיוחדים לצורך שדרוג מעמדם. לפי חוות דעת הנציבות מיום 18.12.23, הותרת פליטים במעמד ארעי, למעט מקרים הומניטריים מיוחדים, אינה מתיישבת כאמור עם סעיף 34 באמנה. הסעיף מטיל חובה להקל על התאזרחות פליטים וחובת תום לב בהחלטה לגבי שדרוג מעמדם. העותרים מפנים למצב המשפטי במדינות אמנה אחרות בהן ניתן מעמד קבע לפליטים (ר' פירוט הדברים בסעיף 34 לעתירה). נטען שהיעדר אפשרות לקבלת אזרחות או תושבות קבע מהווה הפרה מפורשת של האמנה ומחריגה את ישראל מהמקובל במדינות רבות, תוך הצבתה לצד מדינות כאתיופיה וצ'אד. בעתירה נסמכו העותרים גם על האמור בדוח מבקר המדינה משנת 2007 (ר' ס' 36-35 לעתירה). כלומר דו"ח שקדם למועד בו נקבע נוהל מבקשי מקלט משנת 2011, אשר עמד על הצורך לבחון את סוגיית קביעת המסלול ההדרגתי לייצוב מעמד הפליטים.

10. העותרים טוענים שהיענות לבקשתם מתחייבת אף מהמשפט הישראלי החוקתי והמנהלי. שלילת האפשרות לקבלת מעמד קבע פוגעת בזכות החוקתית לכבוד של הפליטים ולוקה בחוסר סבירות קיצוני, לאור חוסר הוודאות והיציבות וחוסר היכולת של הפליטים לנהל חיים תחת איום דרישת היציאה מישראל. כאמור נטען גם לפגיעה בשוויון ביחס לזרים אחרים במדינה. נטען כי רק שתי קבוצות – פליטים מוכרים וחסרי אזרחות, מודרים מהאפשרות לקבל מעמד קבע. לטענת העותרים, מעמד ארעי נצחי אינו סביר ומידתי, וקיימות פסיקות אשר כבר הפנו לכך (ר' בעיקר מסעיף 41 לעתירה).

11. בעת הדיון בעתירה הועלו עוד טענות באשר להליכים הקודמים בעניין העותרת 3 (לכך אדרש בהכרעתי) ונטען כי גם אם לשר הפנים יש שיקול דעת רחב בענייני כניסה לישראל, לא די בכך כדי להותיר את הפליטים המוכרים, במעמד זמני, ללא אופק למעמד אחר. לדידם, מדיניות זו מהווה למעשה אי-כיבוד של אמנת הפליטים, אף שישראל בחרה שלא להסתייג מס' 34 לאותה האמנה. הוטעם כי לא מתבקש מעמד אוטומטי בחלוף הזמן אלא רק שיתאפשר להגיש בקשה למעמד קבע בחלוף זמן (ללא מחויבות לקבל את הבקשה לשדרוג המעמד). נטען כי במספר נהלים אליהם הפנתה העתירה – יש אפשרות להגיע למעמד שאינו זמני. העדר אפשרות שכזו בנוהל הפליטים, עולה לחוסר שוויון ואי-כיבוד האמנה.  מעמד ארעי נצחי, אינו אפשרי לא מילולית ולא מהותית. נטען כי אפילו היה נקבע בחקיקה פנימית, או בתקנות, היעדר אפשרות לשדרוג מעמד פליט, היה ניתן לתקוף זאת בהעדר תכלית ראויה. קל וחומר שזה המצב כאשר מדובר בנוהל והחלטה במדרג נמוך יותר. סקירת הנוהל במדינות אחרות מלמדת כי האיחוד האירופי למעשה קבע תקרה של 10 שנים, לקבלת מעמד שאינו ארעי ויש אף שמאפשרים אזרחות בתוך 3 שנים. הודגשה שוב עמדת נציבות האו"ם לפליטים והמשקל שיש ליתן לה. אכן נאמר רק שיש להקל "ככל האפשר" (ר' לעיל לשון ס' 34 לאמנה), ולא מדובר במבחן תוצאה, אך יש להראות פעילות/מדיניות המלמדת על השתדלות ואף זאת לא נעשה. במענה לטענה כי אין למעשה שוני משמעותי בין מעמד ארעי ומעמד של קבע (שניהם מקנים זכויות במל"ל וביטוח בריאות ממלכתי) –  הודגש הקושי בהיעדר וודאות והצורך בחידוש מעת לעת של המעמד. נטען עוד להגבלה בתנועה בין ארצות שכן יש מדינות המאפשרות כניסה רק למי שיש לו מעמד לפחות לעוד חצי שנה. האמור אינו מתקיים בסמיכות למועד חידוש הרישיון. לעמדת העותרים לא די בכך שהם זכאים לפנות גם במסלולים האחרים (לדוגמא הומניטארי או מדורג), בניסיונם לקבל מעמד של קבע.

תמצית טענות המשיבה:

12. המשיבה מנגד מתייחסת בהרחבה לאמנת הפליטים ואופן יישומה בישראל, זאת גם על רקע הוראת סעיף 1(ב) לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב – 1952 הקובע שמי שאינו אזרח ישראלי או בעל אשרת עולה, או תעודת עולה, אינו בעל זכות קנויה לשבת בישראל וישיבתו מותנית ברישיון ישיבה שיינתן לפי אותו החוק. ההלכה קובעת כי לשר הפנים שיקול דעת רחב אם להעניק אשרת כניסה, או מעמד, אם לאו. אמנת הפליטים נפתחה לחתימה בשנת 1951 וישראל הצטרפה אליה ואישררה אותה בשנת 1954 וכן הצטרפה לפרוטוקול בשנת 1967. האמנה אמנם לא נקלטה בחקיקה פנימית ישראלית, אך המדינה מכבדת את הוראותיה ומיישמת אותן. יש לתת את הדעת לכך שבהתאם להוראות האמנה המקלט שיש להעניק לפליט הוא זמני עד לשוך הסכנה ממנה נמלט, או עד ליישובו מרצון במדינת מקלט, או במדינה שלישית בטוחה. המשיבה מרחיבה עוד באשר להוראות נוהל מבקשי מקלט, המיישם את שיקול דעתו הרחב של שר הפנים, להחליט מי יבוא בשערי ישראל, באלו תנאים ובהתאמה להתחייבויות הבינלאומיות של המדינה לפי אמנת הפליטים. הוראות הנוהל מיישמות איזון בין מקרים אנושיים קשים, לבין קביעת מדיניות כללית על סמך שיקולים רחבים. סעיף 7(ז) לנוהל קובע כי מי שהוכר כפליט מקבל רישיון א/5 לשנה והמשך הטיפול בו יהא לפי סעיף 11. הסעיף האחרון קובע כי עליו לפנות שלושה חודשים לפני תום תקופת הרישיון להארכה כאשר יש סמכות להאריך רישיונו בשנה, לאחר מכן בשנתיים ולאחר מכן בשלוש שנים. כל פעם בכפוף לכל החלטה אחרת שתתקבל על ידי שר הפנים. ההחלטה ניתנת על ידי מנכ"ל רשות האוכלוסין, בכפוף להמלצת היחידה לטיפול במבקשי מקלט. כאשר יש שינוי נסיבות, או נתונים חדשים, או מניעה להארכת הרישיון – הפליט מוזמן להשמיע טענותיו בראיון וחוות דעת היחידה למבקשי מקלט, בצירוף תיקו, מובאים בפני הוועדה המייעצת. הוועדה מעבירה את המלצתה לשר הפנים לקבלת החלטה. לפי סעיף 12 לנוהל – פליט יכול לבקש רישיון לבן/בת זוג וילדיו הקטינים.

13. התשובה נדרשת עוד בהרחבה לעובדות ביחס לכל אחד מהעותרים 4-1, ר' שם סעיפים     37-15 ואגב כך לקביעות בבית המשפט העליון, בעת הדיון בעניינה של העותרת 3, בהליכים הקודמים. בעניין זה ארחיב להלן בהכרעה. בקצרה יאמר כי המשיבה טוענת שטענות העותרים הועלו כבר ולא התקבלו בהליכים שהתקיימו בעניין העותרים 1 ו-3 (ר' ציטוטים מאותה הכרעה,  בעיקר בסעיפים 32-29 לתגובה). המשיבה טוענת כי מדיניות שר הפנים כפי שהיא באה לביטוי בנוהל לתת רישיון ארעי א/5 לצורך מקלט זמני עד חלוף המשבר במדינת המוצא של הפליט, אושרה למעשה בפסיקה. פליטות היא מצב זמני קצוב בזמן. הרישיון הניתן כאן לפליט – מאפשר שהייה בישראל, עבודה, לימודים, זכויות סוציאליות ואף לבקש רישיון לבן או בת זוג ולילדיו הקטינים של הפליט. לעמדת המשיבה הנוהל מתיישב עם אמנת הפליטים ועם מדיניות ההגירה של ישראל. סעיף 34 לאמנה אינו מחייב לתת מעמד שונה, אלא רק קובע שיש להקל ככל הניתן, או ככל האפשר, על הטמעתם והתאזרחותם של הפליטים. האמנה ביקשה לעודד מדיניות שמאפשרת להיטמע אך לא קבעה חובה ליתן לפליט זכות להתאזרח. הדבר נובע מהריבונות והזכות הטבועה של כל מדינה לקבוע מי יבוא בשעריה.

14. 051293710המשיבה מפנה לעמדת הוועדה המיוחדת בדבר חוסר אזרחות, אשר לקחה חלק בניסוח אמנת הפליטים. אף זו הכירה בכך שההחלטה אם להעניק לפלוני אזרחות, נתונה באופן מוחלט ובלעדי למדינה ולא ניתן לחייב מדינה להעניק אזרחות, גם לא לאחר שהות ממושכת בשטחה. נטען כי זו העמדה גם בספרות המשפטית;  ס' 34 לאמנה אינו מקור חובה אלא לכל היותר קריאה למדינות החברות להקל על דרישות פורמליות ופרוצדורליות לקבל אזרחות ביחס לפליטים אשר קיבלו ממילא גישה למסלול התאזרחות, כגון ויתור על מסמכים שאין בכוחם להנפיק במדינת מוצאם (ר' פירוט הדברים בס' 46 לתגובה ומסמכים שצורפו שם כנספח 1). נטען כי האמירה באותה ועדה שלקחה חלק בניסוח האמנה – הייתה שיש לעשות כל מאמץ להפחית את העלויות וההיטלים הכרוכים בהליכי התאזרחות עבור פליטים נזקקים. אך יחד עם זאת, ההחלטה להעניק אזרחות נתונה לשיקול דעתה הבלעדי של המדינה, ולא ניתן לחייב מדינה להעניק אזרחות, גם לא לאחר שהות ממושכת. לפי הספרות המשפטית – סעיף 34 אינו מטיל חובה חזקה על מדינות להעניק אזרחות, וההחלטה בנושא נשארת בגדר סמכותה של הממשלה. עם זאת, סעיף 34 מחייב מדינות להעניק לפליטים יחס מועדף יותר מזה הניתן לזרים אחרים בהיבטים מסוימים, כגון הפחתת עלויות והיטלים בהליכי התאזרחות. המונח "היטמעות  (assimilation) אינו מתייחס לכפיית פליטים לנטוש את תרבותם, אלא נועד לאפשר להם להכיר את השפה, המנהגים ואורח החיים במדינת המקלט כדי שיוכלו להשתלב טוב יותר בחיי החברה, הכלכלה והתרבות. מטרת סעיף 34 לגלות גמישות בהליכים מנהליים.

054678313

15. באשר להפניית העותרים לחוות דעת של משלחת נציבות האו"ם לפליטים בישראל מדצמבר 2023, הובהר כי זו הוכנה לצורך הבקשה לדיון נוסף בדנ"מ 338/24. לאותה פרשנות אין מעמד מחייב ומכל מקום, אף הנציבות הכירה בכך שס' 34 לאמנת הפליטים עולה כדי "עידוד" לעשות כל מאמץ לזרז הליכי התאזרחות וכי על המדינות לעשות מאמץ בתום לב לסייע לפליטים לעמוד בתנאים לאזרחות, כלומר להימנע מקשיים בירוקרטיים על מבקשי מקלט להם ניתנה גישה להליך התאזרחות. לא קמה מכך חובה מבוססת לפתוח בפני פליטים הליכי התאזרחות. אכן סעיף 34 – קובע רק כי יש להקל על הפליטים ככל הניתן בהתאזרחותם. הדבר לא שולל את שיקול דעת המדינות אם ליתן אזרחות לאלו (ר' ס' 60 לתגובה). בהתאמה בעת"מ 35344-03-10 גלאן נ' שר הפנים (15.4.12), נקבע כי האמנה לא מטילה חובה להעניק אזרחות. ערעור שהוגש על אותו פסק דין לבית המשפט העליון נמחק בהסכמה, עקב פתרון מעשי שם (עע"מ 4288/12). כך גם נקבע בבית משפט זה, בהליכים בעניין העותרת 3. ובבר"ם 3455/23 נקבע – כי אף אם ביקשו לעודד מדיניות שתאפשר לפליט להיטמע בארץ הקולטת, לצד זאת, אפשרו למדינות שהן צד לאמנה, להתאים את אופן קליטת הפליטים לאינטרסים שלהן וליכולותיהן, מבלי להיחשב כמפרות את התחייבויותיהן לפי האמנה. העותרים לא מצביעים על התפתחות בדין הבינלאומי שממנה ניתן להסיק כי פרשנות מדינת ישראל לסעיף 34 לאמנת הפליטים אינה סבירה. אף בעמדה מטעם משלחת נציבות האו"ם לפליטים בישראל, מוסכם כי בסופו של יום, אמנת הפליטים לא מקנה לפליטים זכות קנויה לקבלת מעמד קבע בישראל. זאת גם אם לעמדתם, פרשנות האמנה מחייבת לשקול צעדים להקל על היטמעות.

16. עצם העובדה שמדינות אחרות נוקטות גישה שונה, לא מחייבת את המשיבה לפעול באותו אופן. באשר לטענות בעניין סעיף 7(1) לאמנת הפליטים, מפנה המשיבה לכך שאותו סעיף לא נתפס כמהווה מקור עצמאי לזכויות והטבות. דברי הפרשנות לו מבהירים כי הוא נועד להבטיח שהפליטים ייהנו לכל הפחות מזכויות הניתנות לאוכלוסיית הזרים הכללית. העותרים לעומת זאת עורכים השוואה מול אוכלוסיית זרים הנהנים מזכויות יתר במדינה הקולטת (להבדיל מאוכלוסיית הזרים הכללית). כגון זר שנישא לישראלי ולכן זכאי לפנות למסלול המדורג (ר' נספח 2 לתגובה, מדברי הפרשנות של נציבות האו"ם לפליטים והמובא בס' 56 לתגובה). עוד אין מקום לטענה המפנה לנהלים אחרים המאפשרים שדרוג המעמד בחלוף זמן. קיימת שונות רלוונטית בין מבקשי מעמד מכוחם לבין מבקש מקלט אשר מעמדם נועד מלכתחילה ליתן מענה זמני. אין בישראל נוהל כללי או מדיניות כללית – המאפשרת לכל תושב ארעי לקבל מעמד קבע. האפשרות היא רק בנהלים ספציפיים, בשל תכליותיהם הספציפיות ולכן אין להקיש מהם לעניינו (לדוגמא נוהל מדורג יסודו באפשרות לחיות עם בן הזוג ולא בעצם מדיניות כללית לשדרוג מעמד, רק מעצם חלוף הזמן). כמו כן, אף מבקש מקלט רשאי לפנות בהתאם לנוהל אחר, מקום בו זה חל ביחס אליו (הומניטארי, מדורג, ועוד). הפליטים לא מופלים לרעה, ככל  זר אחר הם רשאים לפנות במכלול הנהלים הקיימים. ממילא אין גם מקום לטענות בדבר מעמד ארעי נצחי. הוזכר כי בנוהל ניתנת אפשרות להאריך את המעמד הארעי בכל פעם, לפרק זמן ממושך מהמקובל של 3 שנים וזאת כדי להקל עליהם ותוך הפליה לטובה, מול זרים אחרים. כך גם הם רשאים לפנות להליך של איחוד משפחות עם אשרת א/5, באופן שונה מאחרים.

הכרעה:

17. כפי שאראה להלן, הסוגיה שמנסים העותרים לעלות – נדונה כבר בבית המשפט העליון ושלושה שופטים קבעו כי אין חובה מכוח אמנת הפליטים ליתן לפליט מעמד של קבע.  גם אם באותו מקרה החל ההליך במסלול של בקשה הומניטארית, הרי משניתנה רשות ערעור כדי לבחון את אותן הטענות בדיוק המועלות כעת ביחס לנוהל הפליטות, אין ערכאה זו יכולה להתעלם מדברי הערכאה שמעליה. כדי להבהיר את הדברים נדרשת הרחבה מסוימת באשר לקביעות שניתנו בבר"מ 3455/23 דלעיל. אכן, בעת מתן הכרעתי בעמ"נ 2862-11-22, התמקדתי במקרה הפרטני ובבקשה למעמד מכוח הנוהל ההומניטארי, תוך שציינתי כי אם מבקשים לתקוף את הוראות נוהל מבקשי מקלט, אשר אינו כולל הוראות לשדרוג המעמד, אין לעשות זאת בדרך עקיפה אגב דיון בבקשה מכוח נוהל אחר (ההומניטארי). ברם, עת נעתרה הבקשה למתן רשות ערעור, היה זה בעיקר על יסוד טענות המבקשת שם (העותרת 3 דנן), אשר זהות בדיוק לטענות המועלות כעת. למעשה, אף שהמקרה שנדון שם, החל בבקשה פרטנית במסלול ההומניטארי, ניתנה רשות לערעור, בדיוק לשם בחינת השאלות הרחבות יותר, ביחס לנוהל הפליטות ואלו הן – אותן שאלות אשר העותרים מעלים גם כעת. שלושת שופטי ההרכב, פה אחד, לא קיבלו את הטענות.

18. כך תוארו טענות המבקשת שם, החל מס' 16 לפסה"ד:

"מכאן בקשת רשות הערעור שלפנינו, בגִדרה טוענת המבקשת, כי עניינה מעלה לדיון מספר שאלות משפטיות עקרוניות, החורגות מעניינה הפרטני. אלו הן: תחילה, האם מדיניותו המוצהרת של המשיב, למאֵן להעניק לפליטים מוכרים מעמד של קבע, בהעדר טעמים הומניטריים יוצאי דופן, עולה בקנה אחד עם מחויבויותיה הבינלאומיות של ישראל. לטענת המבקשת, שגה בית המשפט המחוזי, כאשר השיב על שאלה זו בחיוב. לדידה, יש לקבוע, כי יישום 'חזקת ההתאמה' בענייננו, מלמד, כי מחויבות ישראל לסעיף ל"ד לאמנת הפליטים, לפיו "המדינות יקלו, ככל האפשר, על […] התאזרחותם של פליטים", מצמצם באופן ניכר את שיקול דעת המשיב, מכוח סעיף 2 לחוק הכניסה לישראל, במתן רישיונות ישיבה בישראל. צמצום זה, משמעו, לשיטת המבקשת, כי עומדת לה (כמו ליתר הפליטים המוכרים) זכות למעמד של קבע, וזאת מקל וחומר ביחס ללשון האמנה, אשר נוקטת בלשון אזרחות (לצד שמירת האפשרות, כי ביום מן הימים, המבקשת תרצה לקבל אזרחות בישראל).

עוד טוענת המבקשת, כי על בית משפט זה להידרש לקביעתו של בית המשפט המחוזי, לפיה מעמד פליט הוא מעמד זמני, "עד לשוך הסכנה", או עד שיעבור להתגורר במדינה אחרת; ובהתאם, להידרש גם למדיניות המשיב, שאושרה בפסק הדין של בית המשפט המחוזי, לפיה רק בהינתן שינוי נסיבות – ביחס לנסיבות שהביאו להכרה בפליט – יינתן לפליט מוכר מעמד של קבע. לדידה, אמנם, האמנה מכירה באפשרות לפיה אדם יחדל מלהיות פליט, למשל עקב שינוי ממשי, יציב וארוך טווח במדינתו (סעיף 1ג לאמנה) – שינוי שאינו נראה באופק לגבי המבקשת – ואולם, לצד זאת, מקימה האמנה חובה על המדינה להביא את מעמדו הארעי של פליט לידי סיום בשלב כלשהו, וזאת מכוח סעיף ל"ד, כאמור.

עוד טוענת המבקשת, כי מדיניותו המצמצמת של המשיב ביחס לפליטים מוכרים, חריגה אף ביחס למדיניותו שלו-עצמו – משום שבעלי מעמד של תושבות ארעית מטעמים אחרים, בישראל, אשר מחזיקים ברישיון מסוג א/5, זכאים, במוקדם או במאוחר, למעמד של קבע; ואילו אפשרות שדרוג זו נעדרת דווקא מהנהלים העוסקים בפליטים מוכרים ומחוסרי אזרחות – שבעניינם חלות הוראות הדין הבינלאומי "להקל על התאזרחותם".

(ההדגשות אינן בהתאמה למקור).

19. במילים אחרות, ב"כ המבקשת באותו מקרה, העלו את אותן הטענות שהם מעלים כעת מפי העותרים דנן. במרכז הבקשה לקבל רשות ערעור על פסק דיני שם – עמדה תקיפה ישירה של עמדה מוצהרת של המשיבה כי אין להעניק לפליטים מוכרים מעמד של קבע, אלא בהתקיים טעמים הומניטריים מיוחדים או זכאות מכל נוהל אחר. השאלה הועלתה שם אף ביחס למחויבות הבינלאומית של ישראל וכן ביחס לנהלים אחרים אצל המשיבה המאפשרים שדרוג מעמד (ממעמד ארעי למעמד קבע, באותם מקרים אחרים). ואכן על יסוד שאלות אלה – ניתנה רשות הערעור שם ובהמשך אף הוכרעו הדברים.

20. כך, עת מצא כב' השופט נ' סולברג כי הבקשה מעלה שאלה משפטית עקרונית המצדיקה מתן רשות הערעור, הוא בד בבד הבהיר כי במוקד הדיון שם –  "עומדים נוהל הטיפול במבקשי מקלט והנוהל ההומניטרי" (ר' בשולי ס' 27). הובהר כי השאלה שבמוקד היא מדיניות המשיב בעניין שדרוג מעמד של פליט שהוכר ככזה – ממעמד ארעי למעמד קבע. בהכרעה קיימת התייחסות לאמנת הפליטים אשר ישראל הצטרפה אליה בשנת 1951 ואשררה ב- 1954 וכן הצטרפה בשנת 1967 לפרוטוקול המשלים. אלו לא אומצו בחקיקה הפנימית ולכן תחולתן במשפטנו גדורה ל"חזקת ההתאמה" הפרשנית שנקבעה ואשר לפיה חוקי המדינה יתפרשו "ככל הניתן", באופן העולה בקנה אחד עם התחייבויות המדינה במישור הבינלאומי. בהמשך הוא מסכים כי מסעיף ל"ד לאמנת הפליטים בנוסחה המתורגם (המדינות בעלות האמנה יקלו, ככל האפשר, על טמיעתם והתאזרחותם של פליטים), עולה – "קריאת כיוון שאינה זהה לחלוטין עם מדיניות המשיב, המותירה פליט במעמד ארעי לבד ממקרים הומניטריים חריגים". על אף זאת הוא בוחר לאשר את אותה מדיניות, באומרו:

"ואולם, מדיניות זו, היא חלק משיקול הדעת הרחב המוקנה לשר הפנים. דומה, כי המערערת, בפרשנותה את הדין הקיים, הופכת את "חזקת ההתאמה" על ראשה, ומנסה לקרוא בה את אשר נעדר ממנה בכוונת מכוון. בניגוד לטענת המערערת, אמנת הפליטים אינה מקימה לה זכות קנויה למעמד של קבע, או לאזרחות, שאותה צריכה מדיניות המשיב להגשים. זאת משום שסדר הדברים הפוך – חוקי המדינה הם המשרטטים גבולנו, ובתוכם, ככל שנותר מרחב פרשני, יש לשאוף להתאמה, ככל הניתן, לכללי המשפט הבינלאומי (ראו, תומר ברודי "היחס בין המשפט הבינלאומי לבין המשפט המדינתי" משפט בינלאומי 59, 66-64 (יעל רונן עורכת, מהדורה רביעית, 2023))…

מעבר לצורך אציין, כי לשון סעיף ל"ד לאמנת הפליטים, לפיה, המדינות יקלו, ככל האפשר, על טמיעתם והתאזרחותם של פליטים, מסויגת יותר מהחובה שהמערערת מנסה לתלות בה – לאפשר לכל פליט מוכר, במוקדם או במאוחר, לקבל מעמד של קבע. כאמור, נראה, אמנם, כי מנסחי האמנה בהחלט ביקשו לעודד מדיניות, לפיה פליט נטמע במדינה הקולטת, ומסיים את מעמדו הארעי. אולם, לצד זאת, אִפשרו למדינות שהן צד לאמנה, להתאים את אופן קליטת הפליטים לאינטרסים שלהן וליכולותיהן, מבלי להֵחשב כמפרות את התחייבויותיהן לפי האמנה (השוו, לעמדה ביקורתית ביחס לכך: טלי קריצמן ואדריאנה קמפ "כינונו של משטר פליטים   בישראל: בין מדינה לחברה אזרחית" 55, 63 משפט, חברה ותרבות – העצמה במשפט (2008) (להלן: קריצמן וקמפ)).

עינינו הרואות אפוא, כי אין חובה שבדין, ואף לא הוראה מחייבת בדין הבינלאומי, שעל סמכה ניתן לתלות פגם במדיניות המשיב, או בהחלטתו ביחס לבקשת המערערת בנדון דנן. על כן, בחינת מדיניות זו, ובכללה חריגותה (הנטענת) ביחס למדינות אחרות בעולם החתומות על אמנת הפליטים, היא עניין ערכי, עניין הוא לכנסת לענות בו, או לממשלה, ובית משפט זה לא יבוא בנעליהם (ראו: יואב דותן הנחיות מינהליות 516-512 (1996); השוו, לגבי הסוגיה הנדונה, מרזל, 271-268; קריצמן וקמפ, 85-68).

 (ההדגשות הן שלי – ע.ז.)

21. לאורך כל ההכרעה חוזר בית המשפט העליון ומבהיר כי אין חובה שבדין ליתן מעמד של קבע לפליטים מכוח האמנה, או מכוח דין אחר (ר' לדוגמא באמצע ס' 33 שם). זאת, כאשר בית המשפט מודע למדיניות הנוהגת במדינות אחרות ולאותן הוראות של האמנה, עליהן נסמכת גם עתירה זו. בית המשפט שם אף מוסיף ובוחן את הטענה שיש מקום לשדרוג מעמד הפליט על יסוד מדיניות המשיבה לגבי זרים אחרים המחזיקים ברישיון א/5 מטעמים אחרים. גם טענה זו נדחית במילים:  "הדין עם המשיב; כאמור, מעמדם של פליטים, בהתאם למדיניות המשיב, הוא מטבעו זמני; ממילא, מתקיימת שונות רלוונטית בין עניינם, לבין עניינם של זרים אחרים, אשר המשיב, במסגרת שיקול הדעת המוקנה לו, בחר לקבוע בנהליו מתווה הדרגתי להסדרת מעמדם". בשולי ההכרעה נאמר באופן ברור כי: "אמנת הפליטים אינה מקימה למערערת זכות קנויה למעמד של קבע, או לאזרחות, שאותה צריכה מדיניות המשיב להגשים" (אין הדגשה במקור). לעמדתו זו של כב' השופט סולברג הצטרפו כאמור כב' השופטים ד' מינץ וא' שטיין.

22. הינה כי כן; נקבע על ידי שלושה שופטים בבית המשפט העליון שאין פסול במדיניות הנוהגת אצל המשיבה שנים רבות. מדיניות אשר לפיה לא נדרשת בנוהל הפליטות, הוראה – בדבר שדרוג מעמד לפליט מוכר, ממעמד ארעי, למעמד של קבע. נקבע למעשה כי אין פסול במדיניות לפיה יתאפשר שדרוג המעמד, באמצעות נהלים אחרים קיימים (בעיקר הנוהל ההומניטארי או המדורג). משכך הוכרע בערכאה גבוהה, על ידי שלושה שופטים פה אחד – ממילא רשאית הייתה המשיבה לחזור שוב על אותה עמדה ולהותיר את מדיניותה על כנה. זאת, גם לאחר פניה נוספת, אשר בה הייתה חזרה על אותן הטענות שכבר נשמעו – אך נדחו.

23. העותרים תולים יהבם בדברי מ"מ הנשיא (בדימוס) השופט ע' פוגלמן בבקשה לדיון נוסף שם; בכל הנוגע לטענה שנקבעה הלכה חדשה לפיה "חזקת ההתאמה" מחייבת מסקנה אחרת, טענתם זו לא התקבלה. נאמר כי לא נקבעה הלכה חדשה לגבי "חזקת ההתאמה", אלא זו יושמה על נסיבות נדונות. עוד קיימת חזרה בהכרעה שם, על האמור בבר"מ 3455/23 כי חזקת ההתאמה אכן קובעת שיש לקיים התאמה בין חוקי המדינה לבין נורמות המשפט הבינלאומיות, שלהן מחויבת ישראל, ברם חוקי המדינה יתפרשו כאמור רק – "ככל שהדבר אפשר".  

24. אכן, לא נשמטה מעיני הנמקה נוספת שניתנה שם, עת ציין כב' השופט פוגלמן כי השאלה אם הכרה באדם כפליט, מקימה כשלעצמה, חובה למדינה להקנות לו מעמד קבע – "מקומה להתברר בהליך שעניינו בנוהל מבקשי מקלט – והיא חורגת מגדרם של ההליכים שתוארו לעיל, אשר נסבו על החלטות שהתקבלו מכוח הנוהל ההומניטרי". כך אני ערה גם לדבריו כי: "הקביעה בפסק הדין שלפיה המדינה אינה מחויבת להקנות לפליטים מעמד קבע לא נדרשה להכרעה בהליך ומשכך אין היא עולה כדי 'הלכה' בכל הנוגע להתקיימות התנאים לקיום דיון נוסף" ואף לאמירתו כי: "ככל שהמבקשת תהיה מעוניינת להשיג על היעדר מנגנון לשדרוג מעמד בנוהל מבקשי מקלט – סוגיה כבדת משקל שאיני נוקט בה עמדה – הדרך פתוחה בפניה לעשות כן בהתאם להוראות הדין". דברים אלו סללו למעשה את הדרך לפנייה הנוספת למשיבה, כדי שתשקול מדיניותה. עם זאת, אין בהם לאיין את הדברים המפורשים לגופם שנאמרו בבר"מ 3455/23, כפי שהבאתי. השופטים שם בחרו ליתן רשות ערעור, בדיוק על בסיס הרחבת הדיון גם לעניין נוהל הפליטים (ולא תחמו את הדיון לנוהל ההומניטארי, כפי שזה החל אצל המשיב ובפניי). לאחר שבמסגרת הדיון הרחב האמור – הם הבהירו בלשון ברורה וחד משמעית כי אין מקום להתערב בעמדת המשיבה גם לעניין נוהל הפליטים; ועת חזרה המשיבה והבהירה אף לאחר פנייה נוספת כי אינה מוצא מקום לשנות את עמדתה (וזאת תוך הפנייה לכך שזו אף קיבלה אישור בפסיקת העליון) – איני מוצאת להתערב בעמדה זו.

25. כבר בפתח הדיון הפניתי את ב"כ העותרים לקושי אשר בדרכו, לנוכח דברים חד משמעיים אלו, המקובלים על שלושה שופטים בבית המשפט העליון. הפניתי אליו את השאלה, האם ההכרעה בבר"מ 3455/23 – לא הייתה אכן הלכה מחייבת. בהגינותו השיב ב"כ העותרים: "גם אני קראתי כך את פסק הדין". אכן מטעם זה בדיוק, הוא ביקש דיון נוסף, שלולא כן, היה שב ומעלה הטענות בהליך אחר וחדש. איני חולקת על קביעת כב' השופט פוגלמן כי ההליך שנדון בעבר בעניין עותרת 3, התקיים במסגרת המסלול ההומניטארי. בנסיבות אלו – באופן דווקני, ההכרעה לכאורה חרגה מהנדרש. אך מאחר ורשות הערעור ניתנה למטרה זו, ובמסגרתה הוכרעו הדברים וקיימות קביעות ברורות – אין ערכאה נמוכה יותר יכולה להתעלם מהן. כפי שציינתי בפני ב"כ העותרים בדיון, אוכל לשמש מעין "מדרגה" להשבת העניין להכרעת בית המשפט העליון, הרשאי מטבע הדברים לשנות ההכרעה (בין בכלל, ובין לנוכח ההחלטה בבקשה לדיון נוסף, בפרט). עם זאת, אין מקום שאתעלם מהקביעות שניתנו לגוף המחלוקת, באותה הכרעה קודמת.

26. מאחר ובטענות הצדדים הייתה התייחסות גם לעת"מ 35344-03-10 דלעיל, אפנה ולו כהערת אגב לכך שעמדתם של שלושת השופטים בהליך הקודם בעניין העותרת 3, הובעה גם על ידי כב' השופט י' נועם באותה עתירה אחרת. נאמרו שם הדברים הבאים:

"לא מצאתי, כי קמה עילה להתערב בהחלטתו של שר הפנים, לפיה לעת הזו יינתן לעותרים מעמד של תושב ארעי, ולא מעמד של תושב קבע.

כאמור, לשר הפנים נתון שיקול-דעת רחב בהפעלת סמכותו לפי חוק הכניסה לישראל, ובפרט בהכרעה האם להעניק רישיון לישיבת קבע. המדיניות שמפעיל שר הפנים בעניין זה, אשר כבר עמדה לביקורת שיפוטית, לא אחת, היא כי רישיון לישיבת קבע יינתן רק במקרים חריגים, שקיימים בהם שיקולים מיוחדים; וכבר נפסק כי ראוי שלא להתערב במדיניות זו (בג"ץ 1689/94 הררי ואח' נ' שר הפנים פ"ד נ"א(1), 15, 19 (1994)).

סבורני, כי נוהל מבקשי מקלט, מחד גיסא – מיישם את שיקול הדעת הרחב של השר, כאמור, להחליט מי יבוא בשעריה של מדינת ישראל ובאילו תנאים; ומאידך גיסא – עולה בקנה אחד עם התחייבויותיה הבינלאומיות של המדינה, לפי אמנת הפליטים. על-פי האמנה, על המדינה הקולטת להעניק מקלט מדיני למי שהוגדר "פליט" לפי התנאים הקבועים בה, וכך אכן נוהגת ישראל – בעצם מתן רישיון לישיבת ארעי לפליט ולבני משפחתו והקניית סל זכויות סוציאליות מלא, המאפשר לפליט אף לעבוד ולהתפרנס בישראל עד שיופג הסיכון הנשקף לו במדינת המוצא. לצד זאת, האמנה אינה מטילה חובה על ישראל להעניק אזרחות או רישיון לישיבת קבע, אלא קובעת בסעיף 34 כי יש להקל על "טמיעתם והתאזרחותם של פליטים" וכן "להחיש את סדרי ההתאזרחות". אין באמור כדי לחייב את המדינה להעניק רישיון לישיבת קבע או מעמד של אזרחות, באופן אוטומטי או בחלוף פרק זמן מסוים מההכרה בפלוני כ"פליט". במובן זה, האמנה אינה שוללת את שיקול הדעת הרחב של השר בהחלטה אם להעניק רישיון לישיבת קבע או אזרחות בישראל; כך שהותרת שיקול הדעת על כנו אינה מהווה פעולה בניגוד להתחייבויותיה הבינלאומיות של המדינה.

המסקנה האמורה, עולה בקנה אחד עם הגישה הרווחת לעניין מעמדה של האמנה במשפט הישראלי.

ככלל, קובעים עקרונות המשפט הבינלאומי, כי על המדינה אמנם להתאים את מערכת המשפט הפנימית להתחייבויותיה הבינלאומיות; אולם הוראות הדין הבינלאומי ההסכמי אינן הופכות באופן אוטומטי לחלק מהמשפט המקומי […] בענייננו, לא מצאתי כי שר הפנים נוהג בניגוד לנורמות המשפט הבינלאומי, או כי החוק החרות – חוק הכניסה לישראל – סותר את התחייבויותיה הבינלאומיות של ישראל על-פי האמנה. למעשה, הוראות אמנת הפליטים נקלטו להוראות הדין הפנימי, בעצם יצירת נוהל מבקשי מקלט, אולם הן אינן שוללות את שיקול דעתו של השר על-פי חוק הכניסה לישראל. כך בפרט, כאשר לאמנה מעמד פרשני בלבד, אשר מיושם בכפוף לחקיקה הישראלית, המעניקה לשר שיקול דעת רחב, כאמור.

[…] לא מצאתי להידרש במסגרת עתירה זו, לדיון בפרשנות המוצעת על-ידי העותרים, בדבר מעמדו של הדין הבינלאומי ההסכמי, ביחס לדין הישראלי, שכן סבורני, כי התנהלותו של שר הפנים בענייננו עולה בקנה אחד עם הוראות אמנת הפליטים, כך שהשר אינו פועל בניגוד להתחייבויותיה הבינלאומיות של ישראל, כאמור לעיל. אמנת הפליטים אינה קובעת, כי יש להעניק לפליט מעמד של קבע באופן אוטומטי, או בחלוף תקופה מסויימת; כך שגם אם הייתה המדינה קולטת את האמנה באופן מוחלט, ללא צורך בחקיקה – לא היה בכך כדי להטיל עליה חובה להעניק אזרחות או רישיון לישיבת קבע לפליט, ללא הפעלת שיקול הדעת מצד השר. במובן זה, הותרת שיקול הדעת הרחב על כנו, אינה סותרת את הוראות האמנה, ואינה מהווה פעולה בניגוד להתחייבויותיה הבינלאומיות של ישראל. זאת ועוד: לאור התיקון האחרון לנוהל מבקשי מקלט, מיום 2.1.11, ניתן "להאריך את רישיונו של הפליט, הארכה ראשונה לשנה, הארכה שנייה לשנתיים וכל הארכה נוספת לשלוש שנים, בכפוף לכל החלטה אחרת אשר תתקבל על ידי שר הפנים" … כך שהנוסח האמור בסיפא אינו שולל אפשרות להענקת רישיון מסוג אחר, ובכלל זה לישיבת קבע, אם נמצא כי יש טעמים הומניטאריים חריגים או נסיבות מיוחדות המצדיקות זאת. בהוראה האמורה יש כדי להשלים את האיזון הנדרש בין זכויותיהם של פליטים לפי האמנה, לבין עמדתה של המדינה, בדבר מעמדם של הנכנסים בשעריה, וריבונותה להחליט מי יזכה לרישיון לישיבת קבע. הפליטים, וביניהם העותרים, אינם בעלי זכות קנויה לרישיון לישיבת קבע, שכן האמנה אינה מקנה זאת מפורשות; אולם לשר סמכות לשקול בהתאם לנסיבות מיוחדות ועל-יסוד שיקול-הדעת הרחב שיש בידו – אם להעניק לפליט רישיון כאמור, בבחינת כל מקרה לגופו. [ ….]

לא נעלמו מעיני טענות העותרים לעניין הנזק שמסב לפליטים המצב הארעי המתחייב ממדיניות משרד הפנים, בפרט בהתחשב במציאות הקשה ממילא שנגזרה עליהם. אין להתעלם אף מהדין הנוהג במדינות נוספות החתומות על אמנת הפליטים, אשר חלקן מעניקות רישיון לישיבת קבע בחלוף תקופה קצובה ממועד ההכרה במבקש המקלט כ"פליט" לפי האמנה. אולם, לצד זאת יש לתת את הדעת לכך שמדינת ישראל איננה מדינת הגירה, כי אם מדינת שבות; וכן למדיניות המושרשת של שר הפנים שלא להעניק רישיונות לישיבת קבע אלא במקרים חריגים בלבד, זאת כחלק מסמכותו כ"שומר הסף" של מדינת ישראל (בג"ץ 8093/03 ארטמייב נ' משרד הפנים פ"ד נט(4) 577, 584 (2004)). כך, באיזון שבין ההגנה על פליטים מחד גיסא, לבין ריבונותיה של מדינת ישראל מאידך גיסא, סבורני כי נוהל מבקשי מקלט – אשר מעניק רישיון לישיבת ארעי לתקופה מוגבלת שניתן להאריכה מעת לעת, ואף מאפשר לשר ליתן כל החלטה אחרת בהתאם לשיקול דעתו הרחב על-פי החוק – הִנו סביר, הולם את התחייבותה של ישראל על-פי האמנה ואין עילה להתערבות שיפוטית בעניינו.

(ההדגשות אינן בהתאמה למקור)

27. מהאמור עד כה עולה אפוא כי בית המשפט העליון עת היה מודע לכל אותם טיעונים שהועלו בפניי המשיבה בעת הפנייה המאוחרת אליה (טיעונים אשר עליהם גם שבו העותרים בפניי) – אישר את מדיניות המשיבה ולא מצא סתירה בינה ובין אמנת הפליטים. לא נמצא כי זו מחייבת להגיע לתוצאה אחרת. אלא, כשם שכל זר המבקש לקבל מעמד שאינו ארעי צריך לפנות לפי אחד מהנהלים האחרים המאפשרים בהתקיים נסיבותיהם – מעמד קבע, כך גם על פליט מוכר לפעול. ממילא אין הוא מופלה ביחס לזרים אחרים (ר' ס' 7(1) לאמנה) ובאשר לסעיף 34 אף שבזה – "קריאת כיוון שאינה זהה לחלוטין עם מדיניות המשיב, המותירה פליט במעמד ארעי לבד ממקרים הומניטריים חריגים", נקבע בד בבד כי אין גם בו להטיל חובה ליתן מעמד של קבע או אזרחות לפליט מוכר.

28. מעבר לאותן הכרעות של ערכאת הערעור שהבאתי ואשר לטעמי הן חד משמעיות – אני מוצאת להוסיף עוד התייחסות לחוות הדעת של נציבות האו"ם לפליטים מדצמבר 2023, אשר לא הונחה בפניי שופטי בר"מ 3455/23 (ר' ע/2 לעתירה). חוות דעת זו, המופנית ישירות לב"כ העותרים, הוצגה ללא שהוצגה הפנייה אשר בעקבותיה ניתנה. ממילא, לא ברור מה הונח בפני נותניה ואם הם היו מודעים לכלל הנתונים והשיקולים של המשיבה. מכל מקום, אותה חוות דעת מתייחסת לחשיבות שיש בכך שיינתן לפליט ביטחון, באמצעות קביעה שמעמדו אינו נדרש לבחינה תכופה. המסקנה בחוות הדעת היא שהחלטה בנוגע לשדרוג מעמד פליט צריכה להתקבל בתום לב וכי מאחר ובישראל קיימת אפשרות לשדרוג מעמד ארעי למעמד קבע, עבור זרים אחרים, ללא צורך בהוכחת טעמים הומניטריים, לכן אין לדרוש זאת מפליטים, שאחרת מדובר בהפרה של האמנה. עמדתם היא כי סעיף 34 הוא סעיף המטיל חובה ולכן אם לא מאפשרים לשדרג המעמד, הדבר עלול להיחשב כהפרה של התחייבויות המדינה לפי האמנה. נאמר עוד כי בחינה השוואתית מלמדת שרוב המדינות המתקדמות מעניקות מעמד קבע לפליטים תוך שנים ספורות. השארת אדם במעמד ארעי ללא אופק לשדרוג, אינה סבירה אינה מידתית ופוגעת בזכות החוקית לכבוד. באשר לכך, מקובלת עלי עמדת המשיבה כי אף שדברים אלו מהווים מקור פרשני מנחה, מכל מקום, לפרשנות נציבות האו"ם לפליטים, אין מעמד מחייב. זאת ועוד; אין שם קביעה בדבר חובה מבוססת לפתוח בפני פליטים הליך התאזרחות ואכן ס' 34 לאמנה גם הוא לא אומר זאת אלא מסתפק במלים "להקל" ו"ככל האפשר". מילים אלו פותחות את הפתח לכל מדינה להתאים את היישום למצב הייחודי לה ולמדיניותה. ישראל לא חסמה את הדרך לפליט מלהתקדם למעמד קבע, אך הגבילה זאת רק לכל אחת מהדרכים בהן גם כל זר אחר יכול לזכות במעמד שכזה (בעיקר נישואים וטעם הומניטארי). מדיניות ההגירה בישראל, מכוחה ככלל, לא די בשהות ממושכת כאן כדי לקבל מעמד של קבע, נוהגת באופן אחיד על כל זר, כל עוד לא ימצא זכאי למעמד אחר מכוח כל אחד מהנהלים הייחודים הנוהגים. כאמור ביחס לפליטים אף נקבעו בנוהל – הוראות שנועדו להקל לנוכח מצבם הייחודי. לנוכח הצורך למזער את תחושת חוסר הביטחון, נקבע כי ניתן ליתן רישיון באופן חריג לשלוש שנים. כפי שהראתה המשיבה קיימות גם עמדות אחרות ור' עמדת הוועדה המיוחדת בדבר חוסר אזרחות, שלקחה חלק בניסוח האמנה וכן עמדות שונות בספרות המשפטית שהובאו בתגובה. עת מדובר בעמדה מנחה בתוך כלל השיקולים והעמדות, ועת שאף לא ידוע כאמור כיצד הוצגו הדברים לנותני חוות הדעת בפנייתם של ב"כ העותרים והאם מלוא השיקולים הייחודיים למדינת ישראל היו בפניהם – ממילא אין חובה לשנות המדיניות שנהגה עד כה, רק על בסיס אותה חוות דעת כגורם מכריע. כפי שצוין בבר"מ 3455/23 – כאשר מדובר בפליט, מדובר במתן מקלט זמני עד לחלוף המשבר במדינת המוצא של הפליט ומכאן גם שונות רלוונטית ביחס למבקש מעמד אחר.

29. בטרם חיתום אציין לשלמות התמונה, באשר לעותרים הנוספים שבפניי את הדברים הבאים;

עותר 1 – אזרח סודן, נישא לאזרחית ישראלית וממילא הוא יכול לפעול לקבלת מעמד מכוח נישואיו אלו. הוא אכן החל בכך במחצית הראשונה של שנת 2024 אך בחר שלא למצות את אותו הליך וזאת על בסיס הודעה כי ממילא הוא אוחז בתושבות ארעית מכוח ההכרה בו כפליט מוכר.

עותר 2 – אזרח סיירה לאון, אשר על אף שנישא בשנת 2014 לאזרחית ישראלית, בחר שלא לפנות בסמוך לנישואים להליך המדורג (בהמשך הוא התגרש).

עותר 4 – אזרח סודן נישא לנתינת אתיופיה ואגב הליכים שהתקיימו בעניינם, עלה כי שניהם יכולים לגור באתיופיה. במסגרת ערר 2094-16 בבית הדין לעררים, אשר נמחק בהסכמה עוד בשנת 2017, אף ניתן תוקף של החלטה להסכמה עימם אשר תאפשר לבת הזוג להישאר בישראל, עת שהם ממצים הליכים מול שגרירות אתיופיה. חרף ההסכמה, בת הזוג לא התייצבה לראיון שנדרש כדי ליתן לה מעמד למיצוי אותה הסכמה והיא שוהה בישראל שלא כדין עוד מאוגוסט 2018. רק בפברואר 2025 הגיש העותר 4 בקשה חדשה להשוואת מעמד לפי נוהל 10.01.0018 ובעניינה נערך כבר ראיון.

30. סופם של הדברים הוא כדלקמן;

טענות העותרים דנן הועלו כבר בעבר ולא התקבלו. שלושה שופטים בבית המשפט העליון, דחו פה אחד את אותן טענות המועלות שוב בעתירה זו. אף שלא התקבלה פנייה לדיון מנהלי נוסף, ההכרעה שם על הנמקותיה, נותרה עומדת בעינה. עת ניתנה התייחסות מפורטת של בית המשפט העליון לטענות והן לא התקבלו לגופן, ממילא רשאית הייתה המשיבה להותיר על כנה, את מדיניותה הנוהגת זה מעל לשני עשורים, כפי שזו באה לידי ביטוי בנוהל הפליטים.

העתירה אפוא נדחית.

בהתחשב בזהות העותרים ומעמדם, נמצא להסתפק בהוצאות סמליות בסך 2,000 ₪ (המשקפות סך של 400 ₪ לכל עותר).

פסק הדין ישלח לצדדים על ידי המזכירות.

ניתן היום, ז' שבט תשפ"ו, 25 ינואר 2026, בהעדר הצדדים.      

בעניין עריכה ושינויים במסמכי פסיקה, חקיקה ועוד באתר נבו – הקש כאן

נוסח מסמך זה כפוף לשינויי ניסוח ועריכה