ספרות:

דפנה ברק-ארז   משפט מינהלי

חקיקה שאוזכרה:

חוק השבות, תש"י-1950: סע'  1, 2(ב), 2(ב)(3)

חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952: סע'  5

חוק האזרחות, תשי"ב-1952: סע'  1, 2, 5, 5(ב), 7

חוק ההתנתקות והפיצויים לנפגעיה, תשס"ה-2005

חוק המידע הפלילי ותקנת השבים, תשע"ט-2019

עתירה מינהלית שעניינה בהחלטת המשיבה 2 (להלן: המשיבה) לסרב לבקשת העותר לקבלת אזרחות בישראל מכוח חוק השבות, התש"י-1950 (להלן: חוק השבות או החוק).

הרקע העובדתי

1. העותר, יליד שנת 1949 ואזרח אמריקאי, הינו יהודי זכאי שבות. בשנת 1991 ביצע העותר תקיפה מינית בקטינה במדינת מוצאו, ובשנת 2002 הורשע בגינה ונגזרו עליו שבע שנות מאסר בפועל, מתוכן ריצה שלוש שנים שבמהלכם השתתף בתוכניות שיקום שונות שלאחריהן שוחרר על תנאי. מאז שחרורו מהכלא, לא נרשם לחובתו כל רישום פלילי בארץ, ומחוצה לה.

2. בשנת 2017 הגיש העותר יחד עם אשתו בקשה לקבלת מעמד עולה בישראל מכוח חוק השבות. בקשת אשתו אושרה לאלתר. ביום 28.3.2018 ניתנה החלטה בידי המשיב 1 (להלן: שר הפנים), לדחות את בקשתו לאלתר, בשל עברו הפלילי, אך לאשר לו רישיון לישיבת ארעי – א/5. בהחלטה נקבע כי העותר יוכל להתחיל הליך הדרגתי עד לקבלת תושבות קבע והתאזרחות (להלן: החלטת שר הפנים). מפאת חשיבותה נביא את נוסח ההחלטה במלואו:

"הריני להודיעך כי בהתאם לנוהל שמספרו 5.2.0001 "נוהל הטיפול בבקשה לשינוי מעמד מתייר ל"עולה" בישראל לזכאי שבות" בקשתך לקבלת מעמד עולה בישראל, אשר העלתה את שאלת החלתו של הסייג של עבר פלילי הקבוע בסעיף 2(ב)(3) לחוק השבות, הועברה לבחינתו של שר הפנים, ולהלן מתמצית החלטתו כפי שניתנה:

לאור האמור לעיל, ולאור המלצות הגורמים הרלוונטיים, בנסיבות העניין, הנני סבור כי על רקע עברו הפלילי של [העותר] וכלל נסיבות העניין שהוצגו בפני, הריני מאשר בשלב זה רישיון ישיבה מסוג א/5 ולאחריו יוכל להתחיל הליך הדרגתי עד לקבלת אזרחות ישראלית. כמו כן, אין מניעה להעניק לאשתו מעמד עולה באם תוגש בקשה עבורה"." (ההדגשה נוספה – א' ד').

3. על רקע נסיבות בריאותיות ומגבלות שנבעו עקב מגפת הקורונה, נמנע העותר מלממש את המעמד שניתן לו, במשך מספר שנים. ביום 6.8.2020 נשלחה החלטה מטעם המשיבה שחזרה על הנאמר בהחלטת שר הפנים, והבהירה כי העותר טרם מימש את הרישיון שניתן לו, אחר שנמצא כי יצא מהארץ. ביום 15.2.2021, כאשר העותר עדיין מחוץ לישראל, הוא ביקש לממש את החלטת שר הפנים משנת 2018 ולהתחיל בהליך ההדרגתי. המשיבה לא נענתה לבקשתו והפנתה אותו להגשת בקשה חדשה כדי להתחיל את ההליך המדורג כפי שנאמר לו.

4. העותר חזר לישראל באשרת תייר ביום 9.2.2022, וביום 24.5.2022 הונפק לו רישיון ישיבה ארעי מסוג א/5, אשר הוארך מעת לעת. ביום 16.2.2023 הגיש העותר בקשה לקבלת אזרחות מכוח חוק השבות, וביום 27.3.2023 נערך לו ראיון. ביום 3.7.2023 הוחלט להאריך את רישיונו הזמני של העותר בשנה נוספת "בהתאם להחלטת שר הפנים מיום 14.3.2018". ביום 6.8.2023 הגיש העותר ערר פנימי נגד דחיית בקשתו לשדרוג המעמד, שבעקבותיו הוחלט ביום 15.1.2024 לשדרג את מעמדו למעמד של תושב קבע "וזאת בהתאם להחלטת שר הפנים".

5. ההתיישבות העותומנית [נוסח ישן] 1916ביום 15.7.2024, ניתנה על ידי בית המשפט העליון בניו ג'רזי החלטה בעניינו של העותר, אשר ביטלה את חובות הדיווח שהוטלו על העותר מכוח "חוקי מייגן". חובות אלו, שדרשו מהעותר לדווח על הימצאותו, כניסתו ויציאתו מארצות הברית, הוטלו עליו בשל היותו עבריין מין מורשע ששוחרר לקהילה. ההחלטה ניתנה לאחר שנקבע כי העותר אינו מהווה עוד סכנה לציבור.

12-34-56-78 צ'כוב נ' מדינת ישראל, פ'ד נא (2)

6. ביום 30.12.2024, כשנה לאחר שמעמדו שודרג למעמד תושב קבע, הגיש העותר "בקשה להתאזרחות מכוח חוק השבות", בהמשך להחלטת שר הפנים משנת 2018 ולהחלטת המשיבה מיום 15.1.2024. לבקשה צורפו תעודת יושר עדכנית והחלטת בית המשפט העליון בניו ג'רזי כראיות התומכות בהיעדר מסוכנותו לציבור וזכאותו לאזרחות מכוח שבות.

7. ביום 20.1.2025 הודיעה המשיבה לעותר על דחיית בקשתו. הנימוק להחלטה היה כי בקשת ההתאזרחות וההליך המדורג שהוחל בהחלטת שר הפנים נעשה מכוח חוק הכניסה לישראל, תשי"ב-1952 (להלן: חוק הכניסה לישראל) ולא מכוח חוק השבות. כמו כן המשיבה ביקשה הבהרות לתעודת היושר. ביום 2.2.2025 הגיש העותר פנייה, המבהירה כי הבקשה היא בקשה להמשך הליך התאזרחות מכוח חוק השבות, כפי שגם צוין בהחלטת שר הפנים: "על רקע בקשה למעמד עולה בישראל". בנוסף, העותר סיפק הסבר לתעודת היושר.

8. ביום 3.4.2025 שבה המשיבה ודחתה את פניית העותר, עקב אי-עמידתו בתנאי סעיף 5 לחוק הכניסה לישראל, לאור עברו הפלילי:

"בתאריך 28/03/2018 הוחלט על ידי שר הפנים דאז מר אריה מכלוף דרעי על הענקת מעמד מסוג א/5 הומניטרי שבהדרגה יומר לתושבות קבע ואזרחות… בתאריך 30/12/2024 הוגשה בקשה להתאזרחות לפי סעיף 5 לחוק. הבקשה נבחנה על ידי הגורמים הרלוונטיים והוחלט שלא לאשרה עקב אי עמידה בתנאי החוק. בהתאם לנוהל מס' 4.4.0001 – על המבקש לקיים את אחד התנאים המופיעים בסעיף 5 לחוק שאחד מהם הינו "היעדר מניעה פלילית (סעיף ב.7.7). היות ולמרשך קיים עבר פלילי, לא ניתן לאשר את בקשתו לקבלת אזרחות."

9. ביום 11.5.2025 הגיש העותר ערר פנימי על החלטת הדחייה. בערר הוא טען כי ההחלטה התקבלה בחוסר סמכות אחר שלא הובאה בפני שר הפנים כנדרש, וכי בקשתו להתאזרחות הוגשה מכוח חוק השבות, מכוחה בוצע ההליך המדורג ולא מכוחו של חוק הכניסה לישראל. ביום 29.6.2025 דחתה המשיבה את הערר הפנימי (להלן: החלטת המשיבה), מהנימוקים הבאים:

הועתק מנבו"…לטענתך כי יש לבחון את הבקשה והערר שבצדו לפי סעיף 2 לחוק, טענה זו אינה רלוונטית, עת בקשתו לקבלת מעמד עולה ואזרחות ישראלית לא אושרה על ידי שר הפנים בשל עברו הפלילי, ומעמד חלופי הוענק לו בהתאם להחלטת שר הפנים מיום 14/3/2018. לפיכך ובהיות מרשך מחזיק ברישיון ישיבת קבע, הדרך לרכישת אזרחות היא בהתאם לסעיף 5 בחוק האזרחות ובמקרה זה בהיות ונשוי לאזרחית ישראלית בהתאם לסעיף 7 לחוק ומשכך, בקשתו לאזרחות נבחנת בהתאם לתנאי החוק הקבועים בסעיף זה לחוק. אחד מדרישות הנוהל הנה – שהיה בישראל של שלוש שנים מתוך ארבע השנים הקודמות להגשת הבקשה, מתוכן שנתיים אחרונות ברצף… מבחינת בקשת הנדון נמצא כי מאז קיבל רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5 ביום 24/5/2022 ובשלב מאוחר יותר רישיון לישיבת קבע, שהה בישראל סה"כ כשנתיים ועשרה ימים ובשנה האחרונה שהה בישראל כשבעה חודשים וחצי – מכאן שאינו עומד בתנאי זה. בנוסף לאמור בסעיף 7 ובשים לב לעבירה החמורה בגינה הורשע טרם קבלת מעמדו בישראל בגינה הורשע ונגזרו עליו שבע שנות מאסר בפועל, ולכך שמועד מחיקת עבירה מסוג זה ע"פ הדין בישראל הנה סה"כ 27 שנים מיום הרשעתו, הרי שבשלב זה ובהתאם לשיקול הדעת הנתון לנו לפי סעיף 5(ב) לחוק האזרחות, הוחלט שלא לאשר בקשתו עד שנת 2029."

עיקרי טענות הצדדים

עיקרי טענות העותר

10. העותר טוען כי החלטת המשיבה לדחות את בקשתו לאזרחות מנוגדת להבטחה המנהלית שניתנה לו על ידי שר הפנים דאז, אשר ציינה במפורש את הנוהל המטפל בזכאי שבות (נוהל מס' 5.2.0001 "נוהל הטיפול בבקשה לשינוי מעמד מתייר ל"עולה" בישראל לזכאי שבות", להלן: הנוהל לטיפול בזכאי שבות או הנוהל) ומכוחו התאפשר לו לבצע הליך הדרגתי שבסופו יקבל אזרחות. לטענתו, מדובר בהתחייבות שעליה הסתמך וביסס את העברת מרכז חייו לישראל.

11. העותר מדגיש כי הוא יהודי זכאי שבות, וכי בקשתו לאזרחות צריכה להיבחן מכוח חוק השבות (סעיף 2 לחוק האזרחות, תשי"ב-1952 (להלן: חוק האזרחות)) ולא מכוח חוק הכניסה לישראל או סעיפים 5 ו-7 לחוק האזרחות, כפי שקבעה המשיבה. לטענתו, ההליך ההדרגתי לקבלת מעמד הושלם בהצלחה, ואין עוד מקום לדחות את בקשתו.

12. העותר סבור כי נושא המסוכנות לציבור, שהיה הבסיס להליך ההדרגתי, הוכרע כבר בהחלטת שר הפנים משנת 2018, אשר החליט להעניק לו אזרחות לאחר השלמת ההליך המדורג בישראל ולא דחה את בקשתו לחלוטין. הוא מציין כי עברו הפלילי היה ידוע לשר בעת קבלת ההחלטה, וכי מאז לא נרשם לו כל רישום פלילי ועברו הפלילי נקי. עוד הוא מציין, כי החלטת בית המשפט העליון בניו ג'רזי, אשר ביטלה את חובות הדיווח עליו מכוח "חוקי מייגן", מהווה הוכחה נוספת להיעדר מסוכנות. בדומה לכך, הענקת מעמד תושבות קבע על ידי המשיבה, אשר אינו דורש בחינה תקופתית של עניינו בניגוד לרישיון ארעי, מעידה על כך ש המשיבה אינה רואה בו סכנה לציבור, ומכאן המסקנה כי העותר עומד בתנאים לאזרחות מכוח שבות בהתאם לדין ובהתאם להחלטת שר הפנים.

13. העותר טוען כי החלטות הדחייה מתאריכים 3.4.2025 ו-29.6.2025 אינן תקפות, משום שניתנו בחוסר סמכות על ידי דרגים נמוכים במשיבה, ולא על ידי שר הפנים או גורמים בכירים במטה המשיבה מטעמו, כפי שנעשה בהחלטות הקודמות בעניינו. החלטות אלו גם מאיינות את ההבטחה המינהלית שנינתה על ידי שר הפנים, עליה הסתמך העותר ושינה את מצבו, ומציגות עניינים חדשים שלא נטענו על ידי המשיבה באף שלב קודם לכן.

14. לשיטת העותר, הדרישה להמתין עד שנת 2029, אז תימחק העבירה מרישומו הפלילי בהתאם לדין הפלילי בישראל, וכאשר העותר יהיה בן 80, היא בלתי סבירה, בלתי מידתית וחסרת תכלית. העותר טוען כי מנגנון זה, המבוסס על דיני מחיקת עבירות בישראל, מוחל באופן שגוי על עבירה שבוצעה בארה"ב, ואינו מתייחס למבחן המסוכנות הקבוע בחוק השבות, אשר אינו נבחן בהתאם למנגנון זה.

15. העותר מדגיש את חשיבות קבלת האזרחות עבורו, הן מבחינת מימוש זכותו כיהודי זכאי שבות, והן מבחינת הזכויות הסוציאליות והכלכליות להן זכאים עולים חדשים, אשר חשובות לו בגילו. הוא מציין כי העביר את מרכז חייו לישראל, מכר את ביתו בארה"ב, ומתגורר בסמוך לילדיו ונכדיו.

עיקרי טענות המשיבה

16. המשיבה טוענת כי יש לדחות את העתירה על הסף בשל שיהוי והשתק. לטענתה, העותר לא עתר נגד החלטת שר הפנים משנת 2018, אשר דחתה את בקשתו למעמד מכוח חוק השבות, אלא בחר לממש אותה וקיבל מעמד ארעי ולאחר מכן תושבות קבע. בכך, הוא מושתק מלטעון נגד פרשנות הרשות להחלטה זו.

17. המשיבה מציינת כי המחלוקת המרכזית בהליך נוגעת לפרשנות שיש לתת להחלטת שר הפנים משנת 2018. לטענתה, ההחלטה לא הבטיחה לעותר מעמד אזרחות מכוח חוק השבות, אלא אישרה לו הליך הדרגתי לקבלת אזרחות, המתאפשר רק מכוח חוק הכניסה לישראל, ולא מכוח חוק השבות. לכן, בקשת העותר לאזרחות נבחנה בהתאם לסעיפים 5 ו-7 לחוק האזרחות, החלים על מי שמחזיק ברישיון ישיבת קבע ונשוי לאזרחית ישראלית, ובהתאם נשללה לאחר שלא עמד בתנאים הנדרשים. המשיבה מקישה מההלכות שנקבעו בעניין פרשנות לתוכניות בניין ערים, ולפיהן יש לתת עדיפות לפרשנות המשיבה להחלטה, לאור ניסיונה המעשי והיכרותה את השטח (ר' עת"מ (תל אביב) 241/09 מרצף תעשיית מוצרי מלט בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה הרצליה, 7 (26.1.2011)).

18. 051293710המשיבה מדגישה כי לעותר עבר פלילי חמור בגין תקיפה מינית בקטינה, בגינו ריצה שבע שנות מאסר, וכי בשל "חשש כבד למסוכנות" הנשקף ממנו, הוא אינו זכאי למעמד מכוח חוק השבות. המשיבה קובעת כי מועד מחיקת עבירה מסוג זה על פי הדין בישראל הוא 27 שנים מיום ההרשעה. לכן, בהתאם לשיקול הדעת הנתון לה לפי סעיף 5(ב) לחוק האזרחות, הוחלט שלא לאשר את בקשת העותר עד שנת 2029. המשיבה סבורה כי חלוף הזמן שעבר ממועד ביצוע העבירה, אינו מעיד בהכרח על העדר מסוכנות מצד העותר, במיוחד לאור חומרת המעשים שביצע בעבר.

054678313

19. המשיבה טוענת כי החלטותיה ניתנו כדין, על יסוד תשתית עובדתית מלאה, וכי לא נפל בהן כל פגם המצדיק התערבות. היא מדגישה כי בית המשפט לא יחליף את שיקול דעתה של הרשות בשיקול דעתו שלו, וכי העותר, בהיותו תושב קבע, זכאי לכל הזכויות הסוציאליות בהתאם לחוק.

דיון והכרעה

20. לאחר עיון בטענות הצדדים הגעתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להתקבל. להלן אפרט את הנימוקים שהביאו אותי למסקנה זו.

הסייגים להתאזרחות מכוח שבות

21. חוק השבות נבדל מחוקי הגירה המקובלים בעולם. הוא נחשב לאבן יסוד מחוקי המדינה, בהיותו מבטא את ייעודה והצדקת קיומה כמדינת הלאום של העם היהודי החוק מהווה ביטוי לזיקתו ההיסטורית והנצחית של כל יהודי, באשר הוא, לארץ ישראל, ומשמש כהמשך ישיר לחזון שהתווה בהכרזת העצמאות לפיו המדינה "תהא פתוחה לעלייה יהודית ולקיבוץ גלויות

22. סעיף 1 לחוק, מעניק את הזכות היסודית לכל יהודי לעלות ארצה. הזכות לשבות משליכה על הזכות לאזרחות, בהתאם לסעיפים 1 ו-2 לחוק האזרחות. למרות חשיבותה ומרכזיותה של הזכות לשבות, אין מדובר בזכות מוחלטת, וככל זכות אחרת יש לאזנה אל מול אינטרסים אחרים. הסייגים לזכות קבועים בסעיף 2(ב) לחוק השבות:

"2.           (א) העליה תהיה על פי אשרת עולה.

(ב) אשרת עולה תינתן לכל יהודי שהביע את רצונו להשתקע       בישראל, חוץ אם נוכח שר הפנים שהמבקש –

(1) פועל נגד העם היהודי; או

(2) עלול לסכן בריאות הציבור או בטחון המדינה; או

(3) בעל עבר פלילי העלול לסכן את שלום הציבור."

23. לפי סעיף 2(ב)(3), שר הפנים מוסמך להימנע ממתן אשרת עולה ליהודי בעל עבר פלילי העלול לסכן את שלום הציבור. על הטעם להוראה זו, עמד כב' השופט אגרנט בבג"ץ 442/71 לנסקי נ' שר הפנים, פ"ד כו(2) 337, 400 (1972) (להלן: עניין לנסקי):

"אמת, זכות העליה המוענקת לכל יהודי לפי חוק השבות ושמאחוריה עומדת שאיפת העם, עתיקת היומין, של "ושבו בנים לגבולם", היא בעלת חשיבות ראשונה במעלה. על כן, אחריות גדולה מוטלת על מי שמחליט למנוע מיהודי פלוני את מימושה של זכות זו. אולם, אין מנוס מזה, מקום ששוכנע שר הפנים שחל עליו הסייג שקבע המחוקק בסעיף 2(ב)(3) לחוק ואשר מאחוריו עומדת המגמה – ואף היא מושרשת היטב בתודעת העם – שלא יתקבצו כאן אנשים, אפילו הם יהודים, שבארץ מוצאם היו מ"ההופכים ללענה משפט וצדקה לארץ הניחו" (ההדגשה נוספה – א' ד').

וכדברי כב' השופט רובינשטיין, בבג"ץ 876/07 קייסי נ' שר הפנים, עמוד 7 (9.10.2007):

"דברים שנאמרו לא אחת באולמו של בית משפט זה ראוי לחזור עליהם. המבקש מעמד במדינה צריך שיהא נקי מפלילים. המדינה משופעת בעבריינים משלה, אזרחיה או תושבי קבע שלה. אין היא זקוקה ליבוא בתחום זה; אילולא אי הרצון לפגוע בזולתנו, הייתי רואהו כעדיף כענף יצוא, ועל כן חלילה לי מלומר כן. הדבר חל גם על מבקשי שבות (ראו סעיף 2(ב)(3) לחוק השבות, תש"י-1950), וגם על מבקשי מעמד מכוח חקיקה אחרת, כבמקרא דנא. ראוי שיידעו המבקשים לבוא בשערי המדינה, כי אין היא מקום מקלט לעבריינים." (ההדגשה נוספה – א' ד').

24. החלת הסייג הפלילי על מבקש לשבות שהוכחה יהדותו אינה פשוטה. הכלל הוא שכל יהודי זכאי לעלות ארצה. למבקש אשר הוכחה יהדותו קמה "חזקת זכאות". חזקת הזכאות מקנה למבקש זכאות לכאורה למעמד עולה, ומטילה על הרשות המבקשת להפריך את החזקה, את הנטל להבאת ראיות התומכות בעמדתה. הקביעה כי מבקש, אשר יהדותו אינה נתונה בספק, נכנס לגדר אחד הסייגים לזכאות, דורשת "ראיות ברורות, חד משמעיות ומשכנעות", ואין לפרש את הסייגים על דרך ההרחבה (ר' בג"ץ 94/62 גולד נ' שר הפנים, פ"ד ט"ז 1846, 1855 (1962); בג"ץ 1227/98 מלבסקי נ' שר הפנים, פ"ד נב(4) 690, 716 (1998); בג"ץ 6624/04 פשקו נ' משרד הפנים, פסקה ט(2) לפסק הדין של השופט א' רובינשטיין (13.8.2007) (להלן: עניין פשקו); בג"ץ 4504/05 סקבורצוב נ' השר לבטחון פנים, פסקה 16 לפסק הדין של השופט ח' מלצר (4.11.2009); עניין מקסימוב, 930).

25. במסגרת הסייג הפלילי, אין בעבר פלילי כשלעצמו כדי למנוע מתן אשרת עולה. מניעה כאמור תתאפשר אך ורק כאשר מן העבר הפלילי נשקף סיכון פוטנציאלי בהווה לשלום הציבור. מדובר במבחן מהותי ומצטבר הבוחן מעבר לקיום ההרשעה בפלילים, את מידת מסוכנותו של האדם, ולוקח בשיקול, בין היתר: את סוג העבירה שנעשתה ונסיבותיה; את הזמן שחלף ממועד ביצועה וממועד השחרור ממאסר; את מספר העבירות שבוצעו ותכיפותן; ואת גילו של המבקש בעת ביצוע העבירה ובמועד הבקשה (סעיף ה.12.ב לנוהל הטיפול בזכאי שבות, ור' בג"ץ 10099/07 קוזנצוב נ' מדינת ישראל, פסקה 6 לפסק הדין של השופט ח' מלצר (13.7.2009) (להלן: עניין קוזנצוב); בג"ץ 8292/11 פדצ'נקו נ' שר הפנים, פסקה 12 לפסק הדין של השופטת ע' ארבל (22.8.2013) (להלן: עניין פדצ'נקו); בג"ץ 3/19 פלוני נ' שר הפנים, פסקה 11 לפסק הדין של השופטת ד' ברק-ארז (15.7.2019) (להלן: עניין פלוני); עת"מ (ירושלים) 60332-06-22 יוחננוב נ' משרד הפנים, פסקה 10 (11.1.2023) (להלן: עניין יוחננוב); עניין לנסקי, 397).

ההליך ההדרגתי לבחינת מסוכנות

26. הערכת המסוכנות, הנתונה לשיקול דעתו של שר הפנים, אינה מובילה בהכרח לתוצאה בינארית, המאשרת או שוללת את מעמדו של המבקש. לשר נתונה האפשרות לקבוע מבחנים מתמשכים לשלילת מסוכנותו של המורשע בפלילים, שככל ויתקיימו תיקבע זכאותו של המבקש לשבות. כך למשל, נקבע בסעיף ה.17 לנוהל הטיפול בזכאי שבות, העוסק בסמכויות הנתונות למטפל בבקשה של מבקש לשבות בעל עבר פלילי:

"בסמכות ראש הדסק לאשר את הבקשה, או לדרוש קיום בדיקות נוספות ו/או המצאת תעודות ומסמכים נוספים וכד' וכן הארכת תוקף רישיון בישראל או מתן רישיון זמני לצורך בחינה או עד לקבלת החלטה אחרת בבקשה או לצורך העברת הבקשה להחלטת שר הפנים" (ההדגשה נוספה – א' ד').

27. בהתאם לכך, ננקטה במשך השנים פרקטיקה אצל המשיבה, של החלת מבחן מדורג למבקשי אזרחות מכוח שבות בעלי רקע פלילי. מבחן זה, הדומה למנגנונים הקיימים בחוק הכניסה לישראל, כולל הענקת רישיונות זמניים ולעיתים גם רישיונות קבע לצורך בחינת מסוכנותם. ככל שהמסוכנות נשללת, מוענקת למבקשים אזרחות מכוח חוק השבות, באופן מיידי או באמצעות הגשת בקשה חדשה, והכל בכפוף להחלטה שניתנה ולשיקול דעת המשיבה (ר' בג"ץ 5033/06 גילבנוב נ' מדינת ישראל, פסקה 9 לפסק הדין של השופטת ד' ברלינר (7.6.2007) (להלן: עניין גילבינוב); עת"מ (מינהליים י-ם) 40293-01-20 דוידוב נ' משרד הפנים, פסקה 7 (14.9.2020) (להלן: עניין דוידוב); עניין קוזנצוב, פסקה 6; עניין פלוני, פסקה 8).

פרשנות החלטת שר הפנים

28. ומכאן לענייננו. אין חולק כי בקשתו הראשונית של העותר להתאזרחות, כמו גם הבקשות שבאו לאחריה, הוגשו כבקשות לקבלת אזרחות מכוח חוק השבות. הצדדים חלוקים באשר לפרשנות החלטת שר הפנים משנת 2018, עליה הסתמך העותר ושינה את מצבו, ואשר שימשה בסיס להחלטות המשיבה שבאו לאחר מכן.

29. המשיבה טוענת כי אין לשר הפנים סמכות להחיל הליך מדורג להתאזרחות לפי חוק השבות, ולכן עמדתה היא כי החלטתו נעשתה מתוקף סמכותו בחוקים אחרים, כגון חוק הכניסה לישראל. לא ראיתי לקבל את עמדתה. החלת הליך מדורג מכוח חוק השבות, נכללת במסגרת סמכות השר לבחינת הסייגים לחוק השבות, ובכללם לבחינת מסוכנות המבקש לשבות, בשל עברו הפלילי. סמכות זו אף מעוגנת בנוהל שקבעה המשיבה לעצמה, לצורך טיפול בבקשות התאזרחות מכוח שבות (סעיף ה.17 לנוהל).

30. פרשנות זו מתחייבת אף מתכליתו של חוק השבות, נוכח מעמדה החשוב של הזכות לשבות, ולחובה להחיל את הסייגים לזכות באופן מידתי ומצומצם (ר' עניין פשקו, פסקה ט(2) וההפניות שם), ונתמכת בפרקטיקה של המשיבה עצמה, אשר לא אחת העניקה לזכאי שבות תקופת מבחן והליך מדורג שלאחריו קיבלו אזרחות מכוח שבות (ר' עניין גילבינוב, פסקה 9; עניין קוזנצוב, פסקה 6; עניין פלוני, פסקה 8; עניין דוידוב, פסקה 7).

31. יתרה מכך, פרשנות החלטת שר הפנים כפועלת במסלול ההתאזרחות לפי חוק השבות נתמכת מפורשות בלשון ההחלטה עצמה. ההחלטה מציינת כי היא נבחנה בהתאם לנוהל הטיפול במבקשי זכאות לשבות ומאשרת "בשלב זה" הליך הדרגתי "עד לקבלת אזרחות ישראלית". ודוק, ההחלטה אינה מתנה את קבלת האזרחות בהגשת בקשה חדשה, וכל שכן אינה מציינת כי הבקשה תיבחן בהתאם למבחני קבלת האזרחות לפי סעיפים 5 ו-7 לחוק האזרחות, כפי שנטען בהחלטת המשיבה.

32. הפרשנות המסתברת להחלטת השר, ככזו שאינה שוללת מן העותר לחלוטין את הזכות לאזרחות מכוח שבות, נבחנת גם לאור הערכת המסוכנות העולה מעברו. העותר הורשע בשנת 2002 בגין תקיפה מינית בקטינה שאירעה בשנת 1991, וריצה שלוש שנים מתוך שבע שנות מאסר שנגזרו עליו, עד לשחרורו המוקדם על תנאי בשנת 2004. מאז שחרורו ועד למועד החלטת המשיבה, חלפו למעלה מ-21 שנים, וממועד העבירה המקורית חלפו כ-34 שנים, במהלכן ניהל העותר, כיום בן 76, חיים נורמטיביים ללא כל רישום פלילי נוסף בישראל או בארה"ב. עובדה זו מגובה בתעודות יושר עדכניות מיום 5.12.25 ובהחלטת בית המשפט העליון בניו ג'רזי מיום 15.7.24 שביטלה את חובות הדיווח עליו.

33. על פי מבחני הערכת המסוכנות, העובדה שהעבירה נעשתה בחלוף למעלה משלושה עשורים ממועד ביצועה וכשני עשורים ממועד שחרורו, מבססת את המסקנה כי כעת לא נשקפת מהעותר מסוכנות פוטנציאלית לציבור. זאת במיוחד לאור גילו המתקדם (ר' עניין יוחננוב, פסקה 10), והיעדר כל מעורבות פלילית נוספת מאז ועד היום. מכאן המסקנה, כי הפרשנות המסתברת להחלטת שר הפנים, היא שההחלטה לא שללה מן העותר את הזכות למעמד מכוח חוק השבות, אלא אפשרה לו להשיגה לאחר שהוכיח במהלך ההליך ההדרגתי את העדר מסוכנותו לציבור.

הבטחה מינהלית ואינטרס ההסתמכות

34. הקביעה כי החלטת שר הפנים חוסה תחת מסלול ההתאזרחות מכוח חוק השבות, משליכה ישירות על תוקפה של החלטת המשיבה הנוכחית, אשר שללה מהעותר את זכותו להתאזרחות במסלול זה. העותר טוען כי החלטת השר, והצהרות המשיבה שבאו לאחריה, הנסמכות כולן על החלטה מקורית זו (ר' נספחים 1, 6, 7 לעתירה), מהוות הבטחה מינהלית מחייבת, ומכאן חובת המשיבה למלא אחריהן.

35. על מנת להכיר בתקפותה המשפטית של הבטחה מינהלית נדרשים מספר תנאים מצטברים: ההבטחה צריכה להינתן על ידי גורם בעל סמכות ובעל יכולת למלא אחריה, היא צריכה להיות ברורה, מפורשת, חד-משמעית ולא מוטלת בספק, ומתוך כוונה לתת לה תוקף משפטי. חובת ההגינות החלה על הרשות, מחייבת את הרשות למלא אחר הבטחה העומדת בדרישות אלו, ככל שאין צידוק חוקי או שינוי נסיבות משמעותי המצדיק נסיגה ממנה (ר' בג"ץ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, ל(1) 673, 676 (1975); בכ"ץ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד נח(1) 694, 706 (2003); עע"מ 7275/10 הועדה המיוחדת לפי חוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה-2005 נ' עמירם שקד, פסקה לה לפסק הדין של השופט א' רובינשטיין (29.11.2011); בג"ץ 6062/24 שרוני נ' ראש אגף כוח האדם בצה"ל, פסקה 23 לפסק הדין של השופט ע' גרוסקופף וההפניות שם (14.4.2025); דפנה ברק-ארז משפט מינהלי כרך ג 322-311 (2013)).

36. אף שהסתמכות הפרט ושינוי מצבו לרעה אינם מהווים תנאי הכרחי לקיומה של הבטחה מינהלית, הם בעלי משקל רב באיזון האינטרסים בין הפרט לרשות. ככל שעוצמת ההסתמכות של הנבטח על ההבטחה גדולה יותר, והסתמכות זו גרמה לו לבצע השקעות כלכליות או לשנות את מסלול חייו, כך יינתן משקל רב יותר לאינטרס הפרט, העשוי למנוע את השתחררות הרשות מההבטחה המינהלית. לעניין זה קיימת הבחנה בין הסתמכות הפרט על מדיניות כללית, שאינה ראויה להגנה משפטית, לבין הסתמכות הפרט על התחייבות ספציפית, מפורשת או משתמעת, הראויה להגנה כזו (ר' בג"ץ 6951/17 אפיקי מים אגודה שיתופית חקלאית נ' הרשות הממשלתית למים ולביוב, פסקה 31 לפסק דינו של השופט י' עמית וההפניות שם (3.4.2019)).

37. במקרה שלפנינו, , החלטת שר הפנים לתת לעותר אזרחות מכוח שבות, בתום הליך הדרגתי, מהווה הבטחה מפורשת וספציפית להענקת האזרחות, ככל שיושלם ההליך ההדרגתי בהצלחה ולא יחול שינוי לרעה במצבו מן ההיבט הפלילי. ההבטחה ניתנה על ידי שר הפנים, המוסמך למתן מעמד מכוח שבות, ומתוך כוונה לתת להבטחה תוקף מחייב. העותר הסתמך באופן מלא על החלטה זו, וכן על החלטות המשיבה שבאו לאחר מכן והתבססו על החלטת שר הפנים, והעתיק את מרכז חייו לישראל. הוא מכר את ביתו בארצות הברית לצורך רכישת דירת מגורים בישראל, תוך צפייה להסתייע, בין היתר, בסל ההטבות הכלכליות הניתן לעולים מכוח שבות.

38. החלטת המשיבה לגרוע ממעמדו כעולה מכוח שבות, מהווה שינוי לרעה מההבטחה שניתנה לעותר, ופוגעת בהסתמכותו עליה. נוכח היעדר צידוק חוקי או שינוי נסיבות משמעותי, ובהינתן העובדה כי לא נשקפת עוד סכנה לשלום הציבור מנוכחות העותר בישראל, על המשיבה לממש את התחייבותה ולהכיר בבקשת העותר נשוא העתירה כחוסה תחת קבלת מעמד אזרחות מכוח שבות.

משך ההליך המדורג

39. לטענת המשיבה, יש להמשיך את ההליך המדורג שהחל העותר בשנת 2022 עד לשנת 2029, מועד מחיקת עברו הפלילי לפי הדין הישראלי, בהתאם לחוק המידע הפלילי ותקנת השבים, התשע"ט-2019 (להלן: חוק המידע הפלילי). הקבלה זו יסודה בטעות. ראשית, חוק המידע הפלילי, על מנגנוני ההתיישנות ומחיקת הרשעות שבו, חל רק על הרשעות בישראל המופיעות במרשם הפלילי המנוהל על ידי משטרת ישראל, ואינו מתייחס להרשעות בבתי משפט של מדינות אחרות (ר' עת"מ (מינהלי ירושלים) 159/06 זר נ' לשכת עורכי הדין בישראל, פסקה 14 (22.8.2006)), זאת בניגוד להערכת המסוכנות של אדם לצורך בחינת זכאותו לשבות, המסתמכת על ראיות מינהליות, לרבות עבירות פליליות שנעשו במדינות אחרות (ר' עניין פדצ'נקו, פסקה 16). מדובר במנגנונים שונים, ואין בסיס להחיל באופן גורף את העקרונות של האחד על השני.

40. מעבר לכך, הטעם המונח ביסוד המנגנונים שונה. הסייג להענקת אזרחות מכוח שבות לבעלי עבר פלילי, מותנה בקיומה של מסוכנות פוטנציאלית לשלום הציבור הנשקפת מעברם הפלילי, ולא בעצם קיומו של עבר פלילי גרידא. הסייג לזכאות לשבות בשל עבר פלילי נמדד בהתאם לנסיבות ולקריטריונים המעידים על קיום המסוכנות, ויש לפרשו בצמצום נוכח מעמדה היסודי של הזכות לשבות. קריטריונים אלו כוללים, למשל, חזרה על מעשים פליליים לאורך השנים, או אי-חלוף זמן רב ממועד ביצוע העבירה באופן שעדיין קיים חשש מוחשי כי נוכחות המבקש תסב נזק לחברה. מאידך, תקופת מחיקת העבירה, המעוגנת בחוק המידע הפלילי, אינה מעידה בהכרח על קיומו של פוטנציאל למסוכנות מצד המורשע, אלא מהווה ביטוי להליך השיקום וההתנתקות המוחלטת של המורשע מעברו הפלילי, גם אם כבר לא נשקפת מסוכנות פוטנציאלית לציבור בהווה. (ר' בג"ץ 8948/22 שיינפלד נ' הכנסת, פסקה 59 לפסק הדין של השופטת א' חיות (18.1.2023); דנ"פ 9384/01 אל נסאסרה נ' לשכת עורכי-הדין בישראל, הוועד המרכזי, פ"ד נט(4) 237 (2004)).

41. המשיבה לא הניחה בסיס לטענה כי "עולה חשש כבד למסוכנות העשויה להיגזר מהתנהגותו של העותר" (פסקה 48 לכתב התשובה). בהתאם לממצאים שהובאו, העותר אינו מהווה עוד סכנה לציבור, וזאת לאור היעדר כל מעשה פלילי נוסף מאז ביצוע העבירה המקורית לפני עשרות שנים. יתרה מכך, בית המשפט העליון בניו ג'רזי ביטל את חובות הדיווח שהיו חלות עליו, מה שמצביע על העדר מסוכנות מצדו. אף המשיבה עצמה העניקה לעותר מעמד של תושב קבע, מעמד שאינו מצריך בחינה עניינית ותקופתית של מסוכנותו, בניגוד לרישיון ארעי. לפיכך, החלטת המשיבה להאריך את ההליך המדורג עד לשנת 2029, בהתבסס על מנגנון השאול מהדין הפלילי הישראלי, אינה יכולה לעמוד ובטלה.

42. הדברים מקבלים משנה תוקף נוכח גילו המבוגר של העותר, בן 76, ומצבו הרפואי שאינו שפיר, הכולל חשש לסרטן בערמונית. בנסיבות אלו, גריעה מזכותו היסודית לשבות לזמן כה ממושך אינה מוצדקת.

43. משנקבע כי העותר זכאי להליך התאזרחות מכוח חוק השבות, וכי הליך זה ייבחן בהתאם למסוכנותו הממשית לשלום הציבור, מתייתר הצורך לדון בטענת העותר בדבר היעדר סמכות המשיבה לקבלת החלטת הדחייה הנוכחית. קביעה זו מרוקנת מתוכן אף את טענות המשיבה לעניין השתק, אשר נטענו מתוך הנחה שגויה כי החלטת שר הפנים שללה לחלוטין את זכות העותר לשבות. באשר לטענת השיהוי, אף אם נניח קיומו של שיהוי סובייקטיבי מצד העותר, המשיבה לא הציגה כל ראיה לקיומו של שיהוי אובייקטיבי, קרי, נזק ממשי שנגרם לה או לצדדים שלישיים עקב הגשת העתירה במועד מאוחר יותר (ר' בג"ץ 2285/93 נחום נ' גיורא לב, ראש עיריית פתח-תקווה, פ"ד מח(5) 630, 642 (1994); עע"מ 3665/20 אור עד מהנדסים (1987) בע"מ נ' עיריית חדרה, פסקה 65 לפסק הדין של השופטת ד' ברק-ארז (23.5.2021)), לפיכך לא מצאתי צורך לדון בטענה זו לעומק.

הסעד

44. שקלתי האם נוכח האמור לעיל נכון להחזיר את עניינו של העותר לבחינה חוזרת של המשיבה, שכן החלטתה ניתנה על יסוד הנמקה שגויה הנשענת על חוק הכניסה לישראל והמבחנים שנקבעו בו. עם זאת, לאחר שהוברר מהודעת המשיבה מיום 21.5.2026 כי היא אינה נכונה לכל שינוי בהחלטתה, לא ראיתי טעם בהחזרת הדיון לצורך מתן החלטה חדשה.

סיכום

45. על יסוד כל האמור, העתירה מתקבלת, והחלטת המשיבה מבוטלת. על המשיבה לתת לעותר מעמד של אזרח מכוח זכאותו לפי חוק השבות בתוך 30 יום.

46. המשיבים יישאו בהוצאות העותר בסך 15,000 ₪. הסכום ישולם בתוך 30 יום.

ניתן היום,  י"ב סיוון תשפ"ו, 28 מאי 2026, בהעדר הצדדים.

בעניין עריכה ושינויים במסמכי פסיקה, חקיקה ועוד באתר נבו – הקש כאן

נוסח מסמך זה כפוף לשינויי ניסוח ועריכה