על חובת ההגינות של משרד הפנים

על משרד הפנים חלה חובה משפטית רחבת היקף-חובת ההגינות בבואה לבחון כל בקשה למעמד בישראל, בין אן מכוח זוגיות ובין אם מכוח הומניטרי או אחר, ועליה לבחון כל בקשה בנפש חפצה, בתום לב, ומחובותיה להגינות נכוח היותה רשות מינהלי. על חובת ההגינות של רשות האוכלוסין וההגירה תובא סקירה כפי שנקבעה ב- עמנ (ת"א) 9613-08-20, כדלקמן:

 

חובת ההגינות

הבסיס הרעיוני לחובת ההגינות

  1. הגינות מנהלית נדרשת מכל רשות מנהלית, בוודאי מרשויות המדינה עצמה, כלפי כל אדם ובכל תחומי פעילותה. הרשות המנהלית מצויה בעמדה של כוח ואחריות ביחס לאלו הכפופים להחלטותיה ונזקקים להן. החלטות הרשות משפיעות על הגישה למשאבים, על השימוש בהם ועל ההנאה המופקת מהם, זאת לצד שיקול הדעת הרחב המוקנה לרשות בתחום תפקידה. עמדת הכוח של הרשות ביחס לפרט היא מקיפה וכמעט טוטלית בתחומים מסוימים (ראו לעניין זה: דפנה ברק ארז, "נאמנות, אמון והגינות במשפט המינהלי", בתוך: חובות אמון בדין הישראלי, 171 (רות פלאטו-שנער ויהושע (שוקי) שגב, עורכים, 2016, להלן: ברק ארז, נאמנות אמון והגינות). עוד ראו: איל פלג, "ההליך המינהלי בצילו של שיקול-דעת", עיוני משפט מב, 129, 136 (2019, להלן: פלג, ההליך המינהלי).

 

מטרת ההגינות המנהלית היא למנוע שרירות, להגן על זכויות אדם, לטפח יחסי אמון בין המינהל הציבורי לבין האזרח, ובסופו של דבר לשפר את ההליך המנהלי ולקדם את המינהל הציבורי (ראו: יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך ב – ההליך המנהלי,  שער ששי, ההליך המנהלי, פרק 30, הגינות ויעילות, עמ' 998  (2011, להלן: זמיר, ההליך המנהלי).

 

בית המשפט התייחס לחובת ההגינות המנהלית ולבסיס הרעיוני לה. בבג"ץ 685/78 עומרי מחמוד נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד לג (1) 767, 777, (1979), נקבע כי: "עקרונות ההגינות המחייבים את המינהל הם אחד המכשירים העיקריים שפותחו על ידי בית משפט זה לשמירה על זכויות האזרח". עוד נקבע, בבג"ץ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ, פ"ד נב(1) 289, 347 (1998, להלן: עניין קונטרם), כי: "חובת ההגינות הכללית באה להבטיח כי השלטון לא יגשים 'אינטרס עצמי משלו', אלא יגשים את אינטרס הכלל. חובת ההגינות לא באה לקבוע 'כללי משחק' בין 'יריבים'. היא באה לקבוע כללי התנהגות של 'ידידים'. וכן, כי: "חובת ההגינות נועדה לשמש – בצדם של אמצעים אחרים – בלם לכוח ורסן לעוצמה" (עניין קונטרם, שם בעמ' 368).

 

כפי שכתב כב' השופט, לימים המשנה לנשיאה, אליקים רובינשטיין בע"א 3036/09 סונול כנען בע"מ נ' עיריית כרמל (פורסם בנבו, 21.12.2014), בעמ' 16:

"חובת ההגינות המוטלת על רשות ציבורית – חובה מוגברת – היא מן המפורסמות ובית משפט זה חזר עליה פעמים רבות, והמפורסמות אינן צריכות ראיה. רשות ציבורית, ממשלתית, עירונית או אחרת, ראוי לה לעשות כל מאמץ לעמוד בהתחייבויותיה, ולעתים מה שאין צריך לאמרו מוטב שגם ייאמר ובקול צלול."

 

חובתה של הרשות לנהוג בהגינות ביחסיה עם האזרח נגזרת ממעמדה כנאמן הציבור, ובאופן מסורתי, גם מחולשתו של היחיד אל מול השלטון ובשל החשש כי חולשה זו תביא לפגיעה בחירויותיו (ראו דפנה ברק-ארז, משפט מינהלי כרך א' 276 (2010) (להלן: ברק-ארז, משפט מינהלי א')). לדברי פלג, ההליך המנהלי (שם בעמ' 136):

 

"מעמדה של הרשות כנאמן הציבור כרוך בחובות. הנאמן חייב לפעול לטובת הנהנה, ובמשפט המנהלי הנהנה הוא הציבור. מעקרון הנאמנות נלמדה חובת הגינות כללית, שפותחה באופן מובהק כדי להגן על הפרט מפני כוחה הרב של הרשות המטפלת בו, כלומר, כדי למנוע שרירות, עוול ופגיעה בזכויותיו."

 

בבג"ץ 840/79 מרכז הקבלנים והבונים בישראל, ואח' נ' ממשלת ישראל, פ"ד לד(3) 729 (1980), התייחס השופט (כתוארו אז) אהרון ברק למעמדה של המדינה כנאמן הציבור, ממנו נגזרת חובת ההגינות (בפס' 7 לפסק דינו):

"מעמד מיוחד זה הוא המטיל על המדינה את החובה לפעול בסבירות, ביושר, בטוהר לב ובתום לב, אסור לה למדינה להפלות, לפעול מתוך שרירות או חוסר תום לב או להימצא במצב של ניגוד ענינים. עליה לקיים את כללי הצדק הטבעי. קיצורו של דבר, עליה לפעול בהגינות. חובות אלו מוטלות על הרשות השלטונית שעה שהיא מפעילה סמכות סטטוטורית, וניתן לראות בהן עקרונות המגבילים – על-פי כוונתה המשוערת של החקיקה – את הסמכות עצמה."

 

בעניין קונטרם, התייחס כב' השופט יצחק זמיר לכך שהחובה לנהוג בהגינות חלה כלפי הציבור, וכלפי כל אדם (ראו בעמ' 319 לפסק הדין):

"אבן פינה היא בדיני המינהל הציבורי שהרשות המינהלית, בהיותה נאמן של הציבור, חייבת לנהוג בהגינות… חובת ההגינות חלה על הרשות, בראש ובראשונה, כלפי הציבור. זוהי חובה של נאמן כלפי הנהנה. אך בפועל, כיוון שהציבור מורכב מבני-אדם, החובה אינה חלה רק כלפי הציבור, כגוף ערטילאי, אלא היא חלה גם כלפי כל אדם."

 

תוכנה של חובת ההגינות

  1. תוכנה של חובת ההגינות משתנה ממקרה למקרה ובהתאם לנסיבות. עקרון ההגינות הוא רחב וחשוב, אך עם זאת עמום. כפי שמציין זמיר, ההליך המנהלי, בעמ' 998:

"כל עובד ציבור יודע שהוא חייב לפעול במסגרת הדין ועל-פי הדין, אך לא כל עובד ציבור  יודע שהוא חייב להפעיל את סמכותו גם באופן הוגן, ומכל מקום, לעיתים קרובות אין זה ברור לעובד הציבור מה נדרש ממנו על פי עיקרון זה.".

 

בפסק הדין בעניין קונטרם, מתייחס כב' השופט זמיר לתוכן חובת ההגינות, המשתנה ממקרה למקרה (ראו בעמ' 321):

"מה כוללת חובת ההגינות? אין לכך תשובה ממצה אפילו לגבי חובת הרשות כלפי האזרח, אף שחובה זאת הוכרה על-ידי בית משפט זה מזמן. גם אין זה רצוי שתינתן תשובה ממצה. חובת ההגינות היא, על-פי טיבה, מושג עמום שניתן וראוי למלא אותו תוכן מעת לעת לפי הצרכים המשתנים. אין זה רצוי לתחום אותו בהגדרה נוקשה. צריך להשאיר בה קצוות פתוחים כדי שניתן יהיה להוסיף ולגזור ממנה כללים חדשים ככל שיידרש."

 

פרופ' זמיר, מנסה להגדיר את תוכנה של חובת ההגינות, דברים היפים למקרה שלפניי (זמיר, ההליך המנהלי, שם, בעמ' 999):

"הגינות מנהלית היא יחס הנובע מתפיסה ראויה של התפקיד הציבורי. מהי תפיסה זאת? עובד הציבור צריך להיות מודע לכך, שבהיותו נאמן הציבור, הוא חייב, במילוי תפקידו, לשרת את הציבור; שהציבור מורכב מבני אדם ולכן עובד הציבור חייב לשרת את האדם; שלכל אדם מוקנית, מטבע ברייתו, וגם על פי החוק, זכות לכבוד; ומכאן שעובד הציבור חייב, במילוי התפקיד הציבורי בכבוד האדם…. אין צורה אחת להגינות אלא פנים רבות המשתנות לפי נסיבות המקרה, אולם אפשר לומר שקיים מתחם של הגינות… ועובד ציבור אמור להפעיל את סמכותו בתוך מתחם זה."

 

ומוסיף, באשר לחובת ההגינות (שם בעמ' 999):

"ההגינות באה לידי ביטוי בעיקר בתחום ההליך (כלומר הפרוצדורה) המנהלי. בתחום זה היא דורשת מן הרשות המנהלית להתנהל בדרך לקבלת ההחלטה באופן שמכבד את האדם….אולם ההגינות יכולה לבוא לידי ביטוי גם בתחום שיקול הדעת….. במובן זה קשה להגדיר את ההגינות, אך קל להבחין בה. היא כרוכה במושג של יושר ונוגדת את המושג של עוול, היא דורשת התחשבות וכבוד ודוחה התנשאות וזלזול….".

 

עקרון ההגינות הווה יסוד והשראה ליצירת כללי משפט, אם בחקיקה אם בפסיקה. מחובת ההגינות נגזרו כללים רבים, הן במישור  הדיוני (זכות הטיעון, חובת התשתית העובדתית, החובה לתת לפרט לעיין במסמכים הנוגעים לו), הן בכללים להפעלת שיקול הדעת (אי שקילת שיקולים זרים, סבירות ועוד).

 

כך, למשל הכלל הקבוע בחוק הפרשנות המחייב את הרשויות להפעיל את סמכותה במהירות הראויה (ס' 11 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981), כמו גם תורת ההשתק המינהלי. לעניין זה נקבע בבג"ץ 6781/96 ח"כ אהוד אולמרט נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד נ (4), 793,809 (שנה):

"לא יכול להיות ספק, כי עקרונות מינהל תקין אינם סובלים מצב שבו מדברת הרשות בשתי לשונות. רשות מינהלית אינה זיקית המשנה עורה לפי נוחיותה. חובת ההגינות המוגברת המוטלת על הרשות, אינה מתיישבת עם סתירה בלתי מוסברת".

 

בנוסף, בנסיבות מסוימות תכלול חובת ההגינות את הציפייה כי הרשות תעמוד בהתחייבויותיה, על צורותיהן השונות. בע"א 3541/98 די וורולי סיאני הנדסה (1990) בע"מ נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נו (4) 145, 153 (2002), נקבע: "מחובתן הכללית של רשויות הציבור לנהוג בהגינות כלפי האזרח, נגזרת גם חובתן העקרונית לקיים את התחייבויותיהן…" (עוד ראו: דפנה ברק-ארז, "הגנת ההסתמכות במשפט המינהלי"  משפטים כז 17, 50-48 (1996).

 

  1. חובות ספציפיות אלה, עליהן עמדתי, ממלאות את חובת ההגינות בתוכן קונקרטי, ובכך יוצקות תוכן בחובה. אולם, החובות הספציפיות הללו אינן ממצות את חובת ההגינות הכללית, וגם לאחריהן נותר מתחם שיורי שבו על הרשות לפעול ב"הגינות. כפי שמציין פלג, ההליך המנהלי, בעמ' 137: "מתחם זה הוא מתחם מובהק של שיקול־דעת מנהלי, שבו מוטלת על הרשות חובה לשאול את עצמה אם במקרה הנוכחי שבו היא מטפלת ההגינות מחייבת אותה להתנהל באופן מסוים".

 

לטעמי, חובת ההגינות כוללת גם מידה של חמלה, של ראיית אינטרס הפרט ומתן משקל הולם לו במובן של מניעת בירוקרטיה מיותרת והכבדה מיותרת על תהליכים מורכבים ממילא. זאת ועוד, עקרון ההגינות המבוסס על נאמנות הרשות כלפי הציבור אמור לשמש גורם המסייע לפיתוח מנגנונים שצמצמו את הממד הבירוקרטי בפעולת הרשויות (ראו: דפנה ברק ארז, נאמנות אמון והגינות, בעמ' 181).