חובת הפעלת שיקול דעת על ידי משרד הפנים

משרד הפנים ופקידיו שואבים את סמכותם מחקיקה של הכנסת, אותה הם מזקקים לנהלים כתובים לפיהן מוכתבת המדיניות של הרשות. אולם נהלים אינם חזות הכל ועל פקידי רשות האוכלוסין חלה חובה להפעיל שיקול דעת בכל מקרה ומקרה בהתאם לנסיבות ואל לדחות בקשות להסדרת מעמד על הסף בלי להפעיל שיקול דעת. להן תובא סקירה משפטית מתוך עמנ (ת"א) 22493-02-20, של בית המשפט המחוזי, כדלקמן:

חובת ההגינות כוללת בחובה גם הפעלת שיקול דעת בהתאם לנסיבות ולאור הנהלים,  כפי שנאמר בבג"ץ 297/82 עזרא ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז (3) 29, 46 (1983), להלן: עניין ברגר): "בעל הסמכות עלול להיחשב למי שחוטא לחובתו, אם הוא מותיר את הסמכות, שהוקנתה החובה לו, כאבן שאין לה הופכין במובן זה, שאינו נותן דעתו עליה מטוב ועד רע".

נושא ההגירה בישראל אינו קבוע ברובו בחקיקה ראשית, ועקרונות המדיניות בעניין מוסדרים על ידי נהלים שונים, כדוגמת נוהל 5.2.0008 של הרשות, שמטרתו לקבוע את אופן הטיפול בבקשות למתן מעמד לבני זוג זרים הנשואים לאזרחים ישראליים (סעיף א' לנוהל בני זוג).

לעקרונות מדיניות המותווים באמצעות נהלים פנימיים (כמו גם הנחיות פנימיות) נודעים יתרונות רבים. יישומן של עקרונות מדיניות באמצעות נהלים והנחיות, משקף את הניסיון המקצועי שהצטבר אצל הרשויות בבואן להפעיל סמכותן. יישום כאמור,  תורם גם לשוויון – מאחר שפעולה בהתאם להנחיות ונהלים, מבטיחה יחס דומה במקרים דומים.  מעל הכול מבטיח השימוש בהנחיות ונהלים פנימיים, וודאות משפטית. שימוש כאמור, מאפשר לפרט להתאים ציפיותיו מראש, בכל הנוגע להליך המשפטי אותו הוא מנהל מול הרשות (יואב דותן, "החובה לקבוע כללים מנהליים", משפטים כג עמ' 449 (תשנ"ד, להלן: דותן, כללים מנהליים).

לגיבושן של הנחיות ונהלים פנימיים  נודע יתרון נוסף, בדמות  תרומה לביקורת על פעולות הרשות. וזאת מאחר שהנחיות ונהלים פנימיים מהווים לא אחת, קריטריון לשם בחינת החלטת הרשות.

אולם, לשימוש בהנחיות ונהלים פנימיים נודע גם חיסרון לא מבוטל בדמות של "כבילת שיקול דעת הרשות".  מן המוסכמות כי החובה להפעיל שיקול דעת, היא חובה שאינה מוגבלת, והרשות מחויבת להפעילה בהתאם לכללים המחייבים של המשפט המנהלי. היצמדות לפרקטיקה של מדיניות כללית קבועה, המתבססת על נהלים והנחיות פנימיים, הינה פרקטיקה הסותרת לא אחת, את חובתה של הרשות להפעיל שיקול דעת.

המשפט המנהלי מצא פשרה למתח ביו יתרונות הנהלים, לצורך בהפעלת שיקול דעת ובחינת המקרה הפרטני,  ונקבע כי החובה להפעיל שיקול דעת, משמעה שהרשות תקבל החלטה בכל עניין שמהותו זהה, על בסיס מדיניותה שכבר התגבשה, אך גם תתחשב בנסיבות פרטניות שעולות בכל מקרה ומקרה.  אמנם, הרשות מחויבת לפעול בהתאם להנחיותיה, אך חלה עליה גם החובה לסטות מהן, כל אימת שעולה הצורך בכך (דפנה ברק-ארז, משפט מנהלי, 229-228, 253-251 (התש"ע); וראו גם Yoav Dotan, Why Administrators Should be Bound by their Policies, Oxford Jr. of Legal Studies, vol. 17, pp. 23-41 (1997) ).

אני סבורה כי חובה זו הינה חלק מחובת ההגינות המוטלת על הרשות. החובה להפעיל שיקול דעת במסגרת ההנחיות, משתרעת גם על החובה לשקול מקרים חריגים, ואפילו לשקול שיקולים שעניינם הקלות, שבסיסן טיפול לפנים משורת הדין (ראו: ע"א 6291/95 בן יקר גת חברה להנדסה ובנין בע"מ נ' הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה מודיעין, פ"ד נא(2) 825 (1997).

חובת ההגינות כוללת גם את החובה להפעיל שיקול דעת שייקח בחשבון את הנסיבות המיוחדות של המקרה, לאור הנהלים הרלבנטיים. הגמישות הטבועה בשיקול הדעת מקנה לפקיד המנהלי את היכולת להתייחס לכל מקרה בהתחשב בנסיבותיו, מאפשרת "לתפור" את הפתרון הראוי בעניינו של פלוני. שיקול הדעת המנהלי נתפס גם כאמצעי לקידום צדק אישי, משום שהוא מאפשר לפקיד המנהלי להתייחס לייחודיות המקרה שמונח לפניו (פלג, ההליך המנהלי, בעמ' 145).

הפעלת שיקול דעת, מביאה לידי ביטוי גם את ניסיונו המקצועי של פקיד המנהל. שכן משמעה, קבלת החלטה מושכלת בעניינו של פלוני, על בסיס מסקנות מבוססות מאירוע דומה, בעניינו של אלמוני. אמנם שימוש במערכת כללים מובנית ויציבה גם חיונית להגינות המנהלית, כיוון שהגינות במישור הדיוני הינה הכרחית לשמירה על אמון הציבור במנהל. יחד עם זאת תחושת אמון הציבור, תלויה גם בעובדה שהפרט חש, כי המנהל ער לצרכיו ומתייחס באופן ענייני לבקשותיו. קבלת החלטה שרירותית, שלגביה לא הופעלה ולו מידה מועטה של שיקול דעת, נתפסת לא אחת כהליך מנהלי בלתי הוגן (פלג, ההליך המנהלי, בעמ' 147). מן האמור עד כה עולה, כי חובת ההגינות המנהלית "פנים רבות לה", אחת מהן כאמור היא חובת הפעלת שיקול דעת.

בנוסף, חובת ההגינות כוללת גם מידה של חמלה, של ראיית אינטרס הפרט ומתן משקל הולם לו במובן של מניעת בירוקרטיה מיותרת והכבדה מיותרת על תהליכים מורכבים ממילא. זאת ועוד, עקרון ההגינות המבוסס על נאמנות הרשות כלפי הציבור אמור לשמש גורם המסייע לפיתוח מנגנונים שצמצמו את הממד הבירוקרטי בפעולת הרשויות (ראו: דפנה ברק ארז, נאמנות אמון והגינות, בעמ' 181).

עורך דין לענייני משרד הפנים

נעשה לכם עוול על ידי הרשות? בקשתכם להסדרת מעמד סורבה? עומדים בפני הגשת ערר פנימי, או ערר לבית המשפט ובתי הדין לעררים?

פנו עוד היום למשרדנו לפגישת ייעוץ ללא עלות ונילחם עבורכם לקבלת המעמד המבוקש